Livro Branco sobre a Responsabilidade por Dano Ambiental (2000)

Tendo em conta a necessidade de dar resposta à Resolução do Parlamento Europeu, e à opinião pública na sequência do naufrágio do Navio-tanque Erika, em 1999, a Comissão decidiu proceder à elaboração, em 2000, do Livro Branco sobre a Responsabilidade por Dano Ambiental326_.

Documenta, assim, do nosso ponto de vista, o início de uma mudança de paradigma, ao abandonar o termo “civil” e ao apresentar um esboço, ainda confuso, do que viria a ser o regime de responsabilidade adoptado pela Directiva327_.

O Livro Branco analisa diversas formas de configurar um “regime

comunitário de responsabilidade ambiental” tendo em vista: “impor responsabilidades às partes cujas actividades encerram riscos de provocar esse tipo de danos”328_{; melhorar a aplicação dos princípios ambientais e da}

legislação ambiental europeia; assegurar a descontaminação e a restauração do ambiente; proceder à introdução do ambiente nas demais áreas políticas; e incrementar o melhor funcionamento do mercado interno.

Quanto aos tipos de danos a cobrir, entende que o regime deveria abranger: os danos causados à biodiversidade, nomeadamente, áreas e

326 _{Cfr. Resolução de 20 de Abril de 1994 (JO C 128, p.165).}

327 _{A referência restringe-se ao título que, para nós, já é significativo de uma alteração de} perspectiva. Contudo, no texto do Livro Branco encontra-se por variadas vezes a referência à responsabilidade civil para delinear o regime de reparação dos danos em causa.

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espécies protegidas pela Rede Natura 2000; os danos sob a forma de contaminação de locais; e os danos tradicionais, danos a pessoas e bens, caso tenham sido causados por uma actividade perigosa abrangida pelo âmbito de aplicação do regime, uma vez que, em muitos casos, os danos tradicionais e os danos ao ambiente natural resultam de um mesmo facto329_.

Ou seja, o regime proposto pelo Livro Branco adopta o conceito de “dano ambiental”, mas fá-lo porque, como vimos, tem em vista uma postura abrangente do conceito de dano, onde se inclui o dano tradicional e o dano ao ambiente natural. Ficando, contudo, este último limitado aos recursos naturais protegidos sob a égide de outras legislações europeias330_.

Este conceito uniformizador do dano ambiental não é, sob o nosso entender, acolhido na versão final da Directiva. Contudo, não obstante, não adoptar esta postura uniformizadora, a Directiva mantém o conceito, o que cria maior confusão aquando da sua aplicação.

O Livro Branco utiliza, por mais do que uma vez, o termo “danos

causados à biodiversidade” para se referir aos danos resultantes da violação

das Directivas Aves e Habitats. No entanto, isto é, susceptível de criar dúvidas, afinal, o termo biodiversidade da forma como é empregue no Livro Branco não vai totalmente ao encontro do previsto na Convenção sobre Diversidade Biológica de 1992. Biodiversidade, como vimos, é mais do que

329 _{Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, p.18.}

330 _{Edward Brans, “The EC White Paper on Environmental Liability and the Recovery of} Damages for Injury to Public Natural Resources”, in Environmental Damage in International and Comparative Law. Problems of Definition and Valuation, University Press, Oxford, 2002, Chapter 5, p. 323.

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um conjunto de espécies numa determinada área331_{. Daí que, no texto}

aprovado este conceito seja abandonado e substituído por dano às espécies e habitats protegidos.

Posto isto, o Livro Branco procurou avaliar diferentes opções de acção no domínio da responsabilidade por dano causado ao ambiente. Como sejam: a adesão à Convenção de Lugano, de 1993332_{; a elaboração de um}

regime exclusivo para os danos transfronteiriços333_{; a orientação da acção}

331 _{Edward Brans, “The EC White Paper on Environmental Liability and the Recovery of} Damages for Injury to Public Natural Resources”, in Environmental Damage in International and Comparative Law. Problems of Definition and Valuation, University Press, Oxford, 2002, Chapter 5, p. 325.

332 _{Esta Convenção entraria em vigor depois da sua terceira ratificação, contudo, até à} presente data apenas nove Estados a assinaram (Chipre, Finlândia, Grécia, Islândia, Itália, Liechtenstein, Luxemburgo, Portugal e os Países Baixos), mas nenhuma ratificação foi levada a cabo. Como tal, este instrumento tem uma importância sobretudo teórica e doutrinária, afinal, foi o primeiro passo dado, a nível europeu, para a responsabilização por danos causados ao ambiente.

A adesão da União a esta Convenção teria a vantagem de estar de acordo com o princípio da subsidiariedade a nível internacional. Além disso, a Convenção possui uma cobertura abrangente (todos os tipos de danos resultantes de actividades perigosas) e um âmbito amplo e aberto, que tem o mérito de apresentar um sistema coerente e de tratar os operadores de todas as actividades perigosas da mesma maneira. Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, p.27.

333 _{O principal argumento utilizado a favor de um regime “exclusivamente transfronteiriço”} é de que, em termos de subsidiariedade, não há argumentos suficientes para aplicar um regime de responsabilidade a problemas inteiramente circunscritos a um Estado-Membro, mas os problemas transfronteiriços são, na verdade, resolvidos de um modo mais eficaz a nível comunitário. As desvantagens advêm do facto de um sistema exclusivamente aplicável a problemas transfronteiriços deixar um grave vazio no que respeita à responsabilidade pelos danos causados à biodiversidade, uma vez que estes ainda não estão cobertos pela maioria dos Estados-Membros. Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, p. 28.

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dos Estados-Membros por um Regulamento334_{; ou a adopção de um regime}

de responsabilidade sectorial, nomeadamente na área da biotecnologia335_.

Por fim, considerou que a opção mais apropriada seria a adopção de uma Directiva-quadro336_{. Devendo-se, igualmente, optar pela}

responsabilidade objectiva – com causas de justificação – no que diz respeito aos danos tradicionais (nomeadamente os danos a pessoas e bens) e aos danos causados ao ambiente natural (contaminação de locais e danos à biodiversidade nas áreas incluídas na Rede Natura 2000) causados por actividades perigosas regulamentadas a nível europeu. E, pela responsabilidade subjectiva em relação aos danos causados à biodiversidade por actividades não perigosas.

334 _{Uma recomendação, sendo um instrumento não vinculativo e sem mecanismos de} execução, acarretaria menos custos para os operadores do que um instrumento vinculativo, mas também teria menos benefícios para o ambiente, designadamente em casos de danos transfronteiriços no interior da Comunidade. Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, p. 28.

335 _{Uma abordagem sectorial não asseguraria um sistema coerente ou uma aplicação igual} dos princípios do poluidor-pagador, da prevenção e da precaução a actividades que são comparáveis na medida em que apresentam um risco para o Homem e para o Ambiente. Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, p. 29.

336 _{Na elaboração de uma Directiva Comunitária, o âmbito da acção comunitária pode ser} mais bem delimitado e o regime para os danos causados à biodiversidade mais bem desenvolvido, em harmonia com a legislação comunitária pertinente. Uma abordagem horizontal tem a vantagem de fornecer o quadro geral num único acto. Desde que as actividades abrangidas apresentem riscos ambientais semelhantes e suscitem questões económicas comparáveis, esta abordagem será não só mais consistente, mas também mais eficiente. Cfr. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, pp. 28 e 29.

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