Os capítulos anteriores desta dissertação tiveram como objetivo formar a base para a construção do método proposto a seguir. A exposição teórica do capítulo 2 permitiu construir um corpo de conhecimento para a compreensão da eletrificação rural descentralizada dentro de sua complexidade e dinâmica, trazendo para a base da análise, como elemento fundamental desta, os incentivos que são apresentados aos participantes deste tipo de projeto.
O capítulo 3 buscou apresentar dois aspectos que são amplamente negligenciados em projetos de eletrificação rural, que são as limitações daquele que realiza o projeto, e os modelos de gestão do sistema após o início de sua operação. Os exemplos apresentados (longe de ser uma exposição exaustiva, mas acredita-se aqui que suficiente) visaram mostrar que não existe um modelo único que garanta o sucesso na eletrificação rural descentralizada. De fato, o aumento da possibilidade de sucesso está na diminuição dos custos envolvidos nos diversos estágios da construção e provimento do sistema, seja qual for o modelo adotado.
Na pesquisa de campo, apresentado no capítulo 4, buscou-se reforçar o exposto nos capítulos anteriores por meio do estudo realizado no “Projeto Sistema Híbrido de Geração Elétrica Sustentável para a Ilha dos Lençóis, município de Cururupu – MA” no Estado do Maranhão. Nele foi possível observar as dificuldades inerentes à participação de uma instituição Temporária (UFMA); os custos decorrentes da não consideração da gestão durante o projeto do sistema; as mudanças decorrentes da entrada do sistema na rotina da comunidade e a forma como estas mudanças poderiam influir na própria gestão do sistema.
A construção do método tem como base o exposto acima, mas também toma como premissas dois aspectos importantes, que são o conhecimento do marco regulatório para este tipo de projeto, e o nível e a forma de subsídios que incidem sobre este. O conhecimento do marco regulatório, como apontado por Santos (2002), é importante para o estabelecimento de limites, metas e padrões de qualidade para os projetos. No caso específico brasileiro, como já destacado, há a Resolução Normativa No. 493, de 05 de junho de 2012, que trata dos
procedimentos e condições de fornecimento para MIGDI e SIGFI (ANEEL, 2012). A resolução não trata da forma de gestão do sistema, ou de sua construção, temas desta
dissertação, mas sim de parâmetros de qualidade para o fornecimento, o que é uma variável cujo conhecimento é de fundamental importância para o projetista.
No caso dos subsídios, sua necessidade também é discutida por diversos autores, mas aqui será tratada como uma variável externa ao projeto. Isto porque sua presença pode sim influenciar o desenvolvimento do projeto, mas sua ausência não é suficiente para que o projeto resulte em fracasso.
É importante ressaltar que este método não é um roteiro fechado criado para ser seguido à risca, de forma cega, pelo projetista. Ao contrário, é um guia que aponta momentos notáveis do projeto e indica possibilidades de sua condução, apresentando onde podem ser encontradas as dificuldades e as possíveis formas de contorná-las. Cabe ao projetista determinar como conduzir o projeto e as decisões que devem ser tomadas. Retomando as palavras de Shtub, Bard e Globerson (1994:42) a gerência de projetos é uma arte, caracterizada por intuição, julgamentos aprendidos, eventos únicos e ocorrências singulares.
Embora o método proposto pareça razoavelmente evidente, podendo ser considerado, inclusive, óbvio, de fato são poucos os projetos que tomam os estágios a seguir como importantes. Como já citado, elementos relacionados aos aspectos sociais e humanos, como a gestão, ou a capacitação, ou ainda o conhecimento da comunidade e suas necessidades, são amplamente negligenciados, o que resulta, normalmente, no fracasso dos projetos.
5.1 Método
O método a seguir é apresentado no formato de estágios, levando em conta o objetivo do estágio, considerações de como realizá-lo e a sua justificativa. Na próxima sessão este método será apresentado no formato de diagrama de Gantt.
Estágio 0 (E0) – Premissas para o projeto do sistema
• As organizações envolvidas no projeto do sistema devem estar comprometidas com os benefícios que esta empreitada possa trazer à comunidade atendida;
• as organizações envolvidas devem entender sua própria posição dentro da empreitada, compreendendo suas limitações e a expectativa de tempo que a organização pode dispor para dedicar à empreitada;
o caso a organização não tenha condições de manter sua participação, deve ter outras organizações que possam assumir a infraestrutura em momento oportuno;
• o nível de subsídios, sua forma e duração, devem ser conhecidos previamente. A importância do comprometimento com o “desenvolvimento”22, ou com os benefícios que
podem vir da eletrificação é apontada por Barnes (2007), que em seus estudos de caso observou que a chance do projeto de eletrificação rural atingir a sustentabilidade é maior quando quem promove o processo de intervenção está comprometido com o “desenvolvimento” que pode ser obtido por aqueles que são atendidos. Evidentemente isso não significa a abdicação de qualquer pretensão pessoal de benefícios, mas garante que o foco do interventor estará no indivíduo atendido, e não na tecnologia empregada, ou na melhoria da estatística de atendimentos de uma concessionária, por exemplo.
Moraes et al. (2012), como já destacado, aponta as possibilidades de determinados tipos de instituições tem de conseguir com que seus projetos de eletrificação atinjam a sustentabilidade. daí vem a importância da organização se situar dentro da empreitada e, caso corresponda às categorias de organizações Temporárias ou Ocasionais, realizar a intervenção apenas caso exista uma organização Consolidada ou Especializada que assuma o suporte à infraestrutura em momento oportuno. Vale também observar que a importância de que a instituição que desenvolverá a infraestrutura possua técnicos com nível especializado para sua construção, evitando a simples replicabilidade, e sendo capaz de desenvolver os estágios a seguir com menor custo para obtenção da informação científica.
Por fim, Zerriffi (2010) aponta que a probabilidade de que um empreendimento tenha sucesso com um alto grau de subsídios é baixa. Este aspecto fica muito evidente no que foi observado na pesquisa de campo na Ilha dos Lençóis, onde o sistema desenvolvido tem alto custo para
22 Barnes (2007) considera como elemento importante, de fato, o compromisso do interventor, não sendo
importante sua forma particular de compreender o desenvolvimento. E é justamente a presença de alguma visão sobre o desenvolvimento, segundo o autor, que garante esse compromisso.
manutenção, o que impossibilita que a comunidade local assuma a infraestrutura de forma totalmente autônoma.
Estágio 1 (E1) – Compreensão da cultura local e sua relação com o território; observação de suas necessidades básicas.
• Por meio de método etnográfico, coletar informações a respeito da comunidade, de seus indivíduos, compreender suas relações e sua relação com o território em que se situam, além da sua distribuição espacial dentro do território
• deve-se observar as necessidades apresentadas pelos indivíduos da comunidade segundo a ótica da Abordagem de Capacidades, buscando verificar de que forma a eletrificação pode contribuir para que capacidades sejam obtidas para suprir estas necessidades;
• este estágio deve prover informações que permitam definir o modelo de geração e distribuição e o modelo de gestão que apresentem melhor adequação e quais são as necessidades apresentadas pelos indivíduos da comunidade.
A importância da participação do cientista social neste tipo de empreitada, como já citado nesta dissertação, é justificada por Serpa (2001) e Goméz e Montero (2010), tendo em vista que, como observado por Foster (1964), não existem duas comunidades iguais. Essa singularidade com relação à comunidades isoladas faz com que a determinação de variáveis específicas seja difícil, tornando a presença do cientista social fundamental para a coleta destas informações. O trabalho do cientista social, porém, não se encerra neste estágio do projeto, mas é fundamental até a saída definitiva do interventor, pela necessidade de registro das mudanças que venham ocorrer após a instalação do sistema e a determinação de que forma estas mudanças serão tratadas, com será descrito nos próximos estágios.
Um exemplo da importância desta atividade pode ser visto em Winther (2008), que narra a forma como uma vila repudiou a entrada da eletricidade. Na sua narrativa, a empresa concessionária em Zanzibar, com o objetivo de abrir espaço para a instalação de postes para eletrificação de uma determinada vila, retirou algumas árvores em uma região considerada sagrada pelos seus habitantes, o que resultou no imediato repúdio destes para a entrada da
eletricidade, impedindo que isso ocorresse. Outro exemplo mostra como a forma que a medição é feita na vila em que foi realizado seu estudo provocou incômodo nos seus habitantes. Aqui, a concessionária instalou os medidores de eletricidade dentro das residências, e se reservou (legalmente) o direito de entrar nas residências, mesmo sem a autorização dos moradores, para que a medição fosse realizada. O pagamento também provocava grande constrangimento, pois era realizado em um dia específico, o que resultava em filas e no fato de que “todos nestas filas acabariam por conhecer a situação financeira de todos”. Não há a prática no Brasil de instalar os medidores dentro das residências, mas um interventor sem a devida atenção pode provocar situações de constrangimento como a observada. A questão da fila para o pagamento, porém, ocorre na Ilha dos Lençóis. Nas entrevistas realizadas não foi registrado constrangimento pela situação, mas dado o fato de que a medição é realizada há pouco tempo, essa situação não pode ser desconsiderada.
Com relação ao modelo de gestão a ser empregado, informações como o contato com o urbano, outras organizações já existentes ou que tenham existido na comunidade, identificação de lideranças, a capacidade da comunidade em arcar com os custos relativos à infraestrutura, podem contribuir para que o modelo seja determinado. Aqui novamente na Ilha dos Lençóis, a observação de que a comunidade não possuía nenhuma forma de organização prévia para um fim comum, como uma própria associação, poderia ser um indicativo para o interventor que esta forma de organização não fosse a mais apropriada para um sistema do porte que foi desenvolvido em um primeiro momento da gestão. Como já citado, isso não torna proibitivo o uso do formato de autogestão por meio da Associação de Moradores, mas demandaria um trabalho mais apurado da UFMA para que este formato se tornasse efetivo.
A compreensão das necessidades das pessoas na comunidade segundo a Abordagem de Capacidades exerce dois papeis fundamentais para a eletrificação rural dentro das premissas aqui apresentadas: (1) o papel de tornar o desenvolvimento algo mais tangível para as pessoas da comunidade que dispõe da eletricidade e (2) incentivar a manutenção do sistema pelo fato dos serviços oferecidos serem, de fato, úteis. Observar as necessidades das pessoas permite tornar a eletrificação mais efetiva, justamente, na expansão das liberdades dos indivíduos, tornando-a de fato, um indutor para o desenvolvimento, dentro dos moldes propostos por Amartya Sen (1999). Além disso, com a visão de que a eletricidade pode efetivamente contribuir para que algumas de suas necessidades possam ser satisfeitas, o usuário pode buscar se apropriar de fato da tecnologia, eventualmente envolvendo-se mais com o sistema.
Essa apropriação da tecnologia pode promover os elementos necessários para que ocorra um aprimoramento da modelo institucional implantando em um primeiro momento, tendo em vista uma maior eficiência institucional (NORTH, 2005).
A possibilidade do uso da escola em períodos noturnos e a possibilidade de ter o posto de atendimento médico sempre com eletricidade foram elementos de grande valor apontados pelo pessoal da Ilha dos Lençóis. Isso permitiu manter as famílias mais tempo próximas em função da permanência das crianças na ilha, além de permitir o atendimento básico de saúde. O uso noturno de escolas, ou mesmo do estudo noturno é destacado por diversos autores (SERPA, 2001; MORANTE, 2004; WINTHER 2008). Também são destacados o bombeamento de água, a refrigeração para remédios e vacinas etc. Além disso, o acesso à informação, por meio da TV, e mesmo de celulares (que podem ter a carga das baterias realizadas nas casas), é um elemento apontado como importante, caracterizando um incremento na condição de agente deles.
Estágio 2 (E2) – Determinação dos usos energéticos, seus custos e expectativa de uso da eletricidade
• Deve-se determinar quais são os usos energéticos dos indivíduos da comunidade, de que forma estes são distribuídos no uso diário e seus custos diversos (financeiro, tempo etc).
A determinação dos usos energéticos e a expectativa de uso permitem dimensionar o sistema gerador em função da substituição direta, por exemplo, de velas por lâmpadas, e o acréscimo de tecnologias como refrigeradores, TV, entre outros (SERPA, 2001; MORANTE 2004). Com relação ao dimensionamento, é importante observar, no caso de sistemas domiciliares, que no início das operações do sistema é conveniente que os sistemas domiciliares tenham todos a mesma configuração, com o objetivo de não provocar o sentimento de inveja entre os usuários (MORANTE, 2004).
As informações de usos energéticos contribuem, também, com a verificação de necessidades das pessoas da comunidade, permitindo verificar de que forma a entrada de novas tecnologias, ou a manutenção de antigas, pode afetar o bem-estar dos usuários.
Estágio 3 (E3) – Determinação da forma de geração e distribuição e do modelo de gestão e da estrutura de manutenção
• Com base nas informações de território e da comunidade, além da definição no estágio 0 de que organização atuará na infraestrutura e de que forma ocorrerá esta atuação, definir se a geração e distribuição ocorrerá no formato individual domiciliar, individual coletivo ou minigrid e se a gestão ocorrerá no formato de autogestão, mercado, ou concessionária.
As decisões sobre qual o modelo de geração e distribuição e modelo de gestão devem ser tomadas orientadas a diminuir os custos relacionados. Por exemplo, no caso da geração individual, os custos financeiros relativos à manutenção podem ser menores que no caso da construção de um sistema dedicado, mas por outro lado, os custos relativos ao deslocamento do técnico de manutenção, e relativos ao monitoramento de seu trabalho podem ser grandes. Da mesma forma, enquanto a geração por meio de minigrid pode apresentar custos relativos à informação menores, os custos financeiros podem ser grandes.
Ostrom et al. (1993) argumenta em favor da participação da população na realização. O conhecimento local a respeito das características do território pode contribuir em diversos aspectos, seja na forma de diminuição de custos, de soluções mais apropriadas para problemas, ou simplesmente, na adequação da tecnologia aos seus usuários (indo além do trabalho etnográfico). De forma um pouco indireta, Schumacher (1989) em proposta a respeito de tecnologias intermediárias, argumenta a favor da adequação da tecnologia ao local em que será empregada, sendo a participação daqueles que serão seus usuários na sua construção uma forma de se obter a adequação.
Com relação à gestão, um primeiro ponto é o da gestão próxima ao sistema, como cooperativa, associação de moradores ou mesmo empresa local. Ostrom et al. (1993) argumentam que o modelo que apresenta menores custos relativos à obtenção de informação é o modelo com a participação de grupos de usuários na gestão do sistema, dessa forma apresentando menores incentivos ao comportamento oportunista. Isso não implica necessariamente na exclusão da concessionária do sistema, mas sim na descentralização deste, o que resulta em que parte das decisões sejam tomadas localmente. Já no caso da centralização das decisões na concessionária, os custos relativos à informação seriam maiores,
mas por outro lado, os custos relativos ao conhecimento técnico-científico necessário para a manutenção do sistema tendem a ser menores.
Um elemento base para a gestão do sistema é a estrutura de manutenção que será adotada. De fato, a necessidade de uma estrutura de manutenção é defendida por vários autores (OSTROM
et al. 1993; SANTOS, 2002; MORANTE, 2004; SÁNCHES, 2007; NARVARTE e
LORENZO, 2010), os quais recomendam sua presença próxima ao sistema desejável.
De fato, em casos como o do ECOWATT, fica evidente que a distância do gestor para o sistema acabou implicando em alto custo de informação, permitindo o comportamento oportunista do técnico na forma de fuga da sua obrigação e resultando na ausência total da manutenção, o que levou ao colapso do sistema, e que poderá ser observado na atual situação da COELBA, caso a questão das dificuldades relativas à manutenção não sejam sanadas. No caso da Ilha dos Lençóis, o compromisso do pessoal da UFMA com a infraestrutura e a própria comunidade, além da pouca incidência de problemas no sistema ainda é suficiente para que tal comportamento não ocorra.
Evidentemente o fato de sistemas centralizados como o do ECOWATT ou o da COELBA apresentarem custos maiores relativos à informação, não tornam esse modelo inviável. Parte dessa problemática pode ser sanada com a presença do técnico próximo ao local onde o sistema se encontra.
A presença de um agente próximo do local onde a infraestrutura está instalada e próximo aos usuários é destacada também por Santos (2002), como apresentado no capítulo 3. Sua proximidade diminui os custos relativos à obtenção de informação e também relativos à manutenção propriamente dita.
Dessa forma, definir os modelos para a geração e distribuição e de gestão inclui compreender principalmente onde estão os custos relativos ao sistema e de que recursos podem ser dispostos pela organização e pela comunidade para saná-los.
Projetos de sistemas individuais podem levar o interventor a projetar sistemas com capacidades diferentes para cada usuário, de acordo com seu uso do sistema. Esta filosofia de projeto apresenta problemas relacionados ao descontentamento dos usuários com relação à
diferença nas capacidades de seus sistemas. Morante (2004) sugere que no início do processo de intervenção os sistemas projetados tenham todos a mesma capacidade de geração. Posteriormente podem gradativamente ser ampliados, de acordo com a visão de necessidade. Um problema semelhante (também um sentimento de injustiça, mas agora pelo excesso de cobrança) pôde ser observado na Ilha dos Lençóis, que não é um sistema individual, mas aqui decorrente, novamente, do formato de cobrança estratificado. Além do já destacado problema da informação mentirosa a respeito do uso de energia, havia também o problema da discrepância de usos dentro de uma mesma faixa (em especial no caso da Pousada, que apesar de muito pouco utilizada, ainda tinha que pagar por um consumo que não ocorria), problema este que foi sanado com a instalação dos medidores.
Estágio 4 (E4) – Definição de regras, limites e propriedade
• Definição das regras que estruturarão a gestão do sistema, o organograma da estrutura de gestão, o papel de cada ator envolvido e sua participação no processo decisório e a propriedade do sistema.
Sánches (2007), na descrição da forma como a organização ITDG reestruturou e reativou o sistema de geração hídrica no distrito do Conchán, Peru, mostra que um dos elementos de maior importância para a “nova” infraestrutura foi justamente a construção de regras claras e precisas, determinando a participação de cada ator envolvido na gestão do sistema (ver descrição do modelo capítulo 3).
O observado por Sánches é coerente com o exposto por Ostrom (1990) nos princípios de design propostos em seu trabalho “Governing the Commons”, onde diversos sítios onde a autogestão de bens públicos esgotáveis são estudados. Em seu trabalho Ostrom demonstra que a definição clara de regras, de limites e propriedades, além de uma estrutura para a solução rápida de problemas são elementos que aumentam a probabilidade da autogestão ter sucesso.
Ostrom também destaca a importância de mecanismos de solução rápida para os problemas, ou conflitos que possam vir a ocorrer. A importância desse elemento fica muito evidenciada quando tratamos de bens públicos esgotáveis, mas não deixa de ser importante também no caso da eletrificação. Levando em conta as mudanças que ocorrem no dia-a-dia dos usuários, bem como das novas formas de dependência que são inevitáveis, a solução rápida de
problemas se torna importante não só pela qualidade do serviço prestado, mas também como uma forma de preservação da confiança dos usuários no sistema.
Estágio 5 (E5) – Capacitação da população local
• Treinamento dos usuários para o uso apropriado do sistema, manutenção preventiva e pequenos reparos.
A capacitação da população local implica, tipicamente, no primeiro contato dos usuários com a tecnologia, neste caso, de fato como “usuários”. Pode-se observar em alguns casos a resistência ao processo de eletrificação. Em algumas situações essa resistência vem de outros processos de intervenção na mesma comunidade que resultaram em resultados ruins, que