Num período muito longo da história brasileira, de 1500 até 1900, isto é, desde o Brasil-Colônia até o início da República, poucas leis estão relacionadas á criança e ao adolescente. No Brasil Colônia, as crianças indígenas eram utilizadas pelos padres jesuítas como meio para catequizar e “humanizar” os índios adultos. Já no período em que vigorava um intenso tráfico negreiro, não compensava aos proprietários de escravos estimularem a reprodução escrava e sim adquirir o escravo diretamente no tráfico negreiro. Por outro lado, vários fatores contribuíam para um baixo índice de natalidade entre a população escrava:
O número de mulheres escravas era inferior ao de homens escravos, aborto por maus-tratos sofridos durante a gravidez, alta mortalidade infantil devido às péssimas condições do cativeiro, infanticídios eram praticados por escravas como uma forma de livrar seus filhos da escravidão, e porque muitas vezes as mães escravas nutrizes eram separadas do filho recém- nascido ao serem vendidas ou alugadas como amas-de-leite. (FALEIROS, E. T. S 2009, p. 204).
Desse modo, constata-se no Brasil colonial, uma negligência fragrante quanto ao atendimento à criança e ao adolescente neste período.
Além do mais, Rizzini (2009) aponta que antes da independência do Brasil, vigoravam as ordenações do Reino de Portugal que aplicavam penas muito bárbaras às crianças e jovens que cometessem algum delito. Embora, teoricamente a menoridade fosse um atenuante, na prática não acontecia diferença na aplicação de penas às crianças e aos jovens, em relação aos adultos. No entanto, a partir da independência em 1822 e com o advento do código penal de 1830, exclusivo brasileiro, isentam-se os menores de 13 anos de idade da responsabilidade penal.
Já a obrigatoriedade do ensino para as crianças maiores de 07 anos aconteceu em 1854. No entanto, nem todas as crianças estavam incluídas neste universo, pois ficavam desobrigadas as crianças doentes, as não vacinadas e as escravas.
A autora observa que a Lei do Ventre Livre de 1881 estabelecia a liberdade para as crianças filhas de escravos nascidas a partir de 28 de setembro daquele ano, mas, na prática, não garantia uma total liberdade aos filhos de escravos, pois o fato do senhor cuidar da criança negra dava a ele o direito de usufruir dos trabalhos dela até os 21 anos de idade ou entregá-la ao Estado mediante uma indenização. Porém, a maioria dos senhores de escravos optavam pelo trabalho, pois já vigorava a Lei Eusébio de Queirós, datada de 04 de setembro de 1850, que proibia o tráfico negreiro. Lei esta, fruto das pressões da Inglaterra que estava em processo de industrialização e buscava espaço para as suas mercadorias e por isto, procurava por todos os meios fechar o cerco à escravidão.
No entanto, a Lei do Ventre Livre “no que se refere à mudança de percepção da sociedade em relação à criança, os passos na direção da abolição da escravatura constituem marco importante” (RIZZINI, 2009, p. 104). Além do mais, esta lei determinava obrigações tanto para o governo quanto para os donos de escravos no sentido de proibir a separação das crianças menores de 12 anos dos pais e previa recolhimento para as crianças abandonadas.
Já a determinação da idade mínima para trabalhar, aconteceu somente após a proclamação da República, sendo que o decreto de número 1313, de 17 de janeiro de 1891, estabelecia as providências para as crianças e adolescentes que atuavam nas fábricas da Capital Federal. Em 1932, o decreto n0 22.042 determinou a idade mínima para o ingresso da criança no mercado de trabalho. No entanto, não se deve ter uma visão ingênua sobre esta proibição do trabalho infantil, pois
No que se refere ao encaminhamento para o trabalho, predomina o uso indiscriminado da mão-de-obra infantil, notando-se, a respeito, a omissão e a complacência do Estado. A lei de 1891, que se referia ao trabalho de menores, segundo Barbosa, nem se quer foi regulamentada (FALEIROS, V. P. 2009, p. 40).
Neste contexto, que envolve a polêmica do trabalho infantil, Faleiros, V. P. (2009) ressalta que enquanto os empresários defendiam o trabalho precoce, as pessoas de tendências socialistas defendiam a intervenção do Estado, de um modo incisivo, em benefício do trabalhador. Em contrapartida, os católicos eram a favor de uma legislação que pudesse conciliar patrões e trabalhadores.
Aliás, desde o Brasil-Colônia, até meados do século XIX, parte das crianças abandonadas e órfãs eram entregues diretamente á Igreja Católica ou indiretamente por meio do dispositivo da Roda (instrumento que tinha por objetivo resguardar o
anonimato dos expositores). Estas crianças eram encaminhadas a algumas instituições religiosas. Instituições estas, que recebiam subsídios, de um modo não sistemático, do Estado e doações de pessoas caridosas que em troca esperavam o reconhecimento na terra e a suposta garantia da salvação da alma. “O assistencialismo desta fase tem como marca principal o sentimento de fraternidade humana, de conteúdo paternalista, sem pretensões de mudanças sociais” (Marcílio, 1998, p. 134).
No Império, surgem algumas instituições destinadas a auxiliar as crianças e adolescentes necessitados.
Foi a partir das iniciativas ou pressões de higienistas, advogados, moralistas e religiosos que algumas instituições foram se constituindo desde o Império, numa articulação e aliança entre público e privado. [...] Esta articulação se traduzia, de forma sistemática, através do Ofício Geral de assistência, mas só se realizava sob forma clientelista, temporária, por intermédio do esquema das subvenções que configura a política oficial de ajuda ao setor privado. A subvenção é votada ou distribuída anualmente e pode ser cortada, ampliada, modificada conforme os acordos, interesses e negociações de fatores em troca de legitimação. (FALEIROS, V. P., 2009, p. 40)
Neste sentido, pode ser constatada uma verdadeira falta de vontade política, no sentido de preocupação com o bem comum e de busca de alterações de estruturas sociais geradoras de pobreza e miséria. Nos primeiros anos após a independência do Brasil
[...] a delinquência não chega a ser uma ameaça que ultrapasse o controle das autoridades policiais e judiciárias [...] Este quadro sofrerá uma mudança significativa na passagem do século XIX para o XX e estabelecerá as bases que definirão o desenrolar da trajetória jurídico-assistencial que caracterizará as próximas décadas. (RIZZINI; PILOTTI, 2009, p. 107).
Nas duas últimas décadas do século XIX, aconteceram transformações marcantes na sociedade brasileira devido ao processo de transição que acontecia na erradicação da escravatura e na reestruturação e ampliação do trabalho livre. Neste contexto, os debates em torno das possibilidades de mudanças do regime político amadureciam-se e culminaram na proclamação de Republica em 1889.
Em relação à assistência à população infanto-juvenil, mantinha-se ainda, uma postura religiosa e caritativa. No entanto, “o Brasil República terá na esfera jurídica o principal catalisador da formulação do problema e da busca de solução para o mesmo”. (RIZZINI; PILOTTI, 2009, p. 108).
No início do século XX, acelera-se o processo de industrialização e muitos agricultores deixam o campo em direção às cidades. Grandes fazendeiros de café
passaram a investir no comércio e na indústria. Também investiram na indústria, comerciantes imigrantes que trouxeram capital do exterior para aplicar no Brasil. Assim, o país alcançava um acelerado processo de urbanização com grandes ofertas de mão de obra e ao mesmo tempo com a inexistência de leis trabalhistas que assegurassem condições dignas para os trabalhadores.
Os patrões preferiam contratar mulheres e crianças que recebiam salários inferiores aos dos homens [...] com baixos salários, muitos trabalhadores iam residir em cortiços e porões. O lazer era limitado pelo pouco tempo que dispunham para descanso e pela falta de dinheiro – daí a necessidade de mulheres e crianças também trabalharem. (AZEVEDO; SERIACOPI, 2007. p. 388 e 389)
Decorre daí o surgimento no país de problemas dos grandes centros, com inúmeras pessoas ociosas e desempregadas perambulando pelas ruas ou exercendo atividades informais, entre elas, inúmeras crianças: deliquentes e outras simplesmente abandonadas, mas com grandes possibilidades de delinquirem devido ao contexto no qual estavam inseridas.
Passa cada vez mais a existir uma preocupação com a criminalidade infantil e essa preocupação torna-se também uma questão internacional, sendo objeto de considerações especiais nos congressos sobre Direito Criminal:
Paiva defenderá que o aumento da criminalidade infantil era de fato incontestável e que a justiça brasileira precisava de uma reforma. Novos conhecimentos, advindos da sociologia, psicologia, psiquiatria e antropologia criminal deveriam ser incorporados para se levar em conta os vários fatores que exerciam influência sobre um indivíduo que comete um crime. (RIZZINI; PILOTTI, 2009, p. 118).
Neste sentido, foi criado em 1923 o Juizado de Menores, sendo que Mello Mattos foi o primeiro Juiz de menores do Brasil e também da América Latina. A primeira legislação criada no Brasil com a finalidade de atender os problemas relacionados à criança e ao adolescente foi o Código de Menores que surgiu em 1927. No entanto, esse código não surge com a finalidade exclusiva de atender os pobres de 0 a 18 anos, “mas àqueles que, além de serem pobres, não tinham recursos para resolver de forma individualizada e ordeira as chamadas problemáticas sociais e transgrediam as normas disciplinares.” (SCHEINVAR; ALGEBAILE, 2005, p. 137).
Desse modo, pensando bem, para ser enquadrado como menor, além de ter menos de 18 anos e de ser pobre, não era necessário estar em risco pessoal, mas ser um risco para a sociedade constituída. Nesse sentido, o juiz, ao aplicar o Código
de Menores não se preocupava se as condições sociais, políticas e econômicas determinavam, ou não, as condições de vida das famílias, mas ignorava o contexto geral e responsabilizava cada família cujos comportamentos dos filhos não se enquadravam ao modelo normal vigente.
Com o governo de Vargas, a partir de 1930, são estabelecidas algumas reformas. Ainda em 1930, no governo provisório, foi criado o Ministério da Educação, chamado de Ministério da Educação e Saúde e surge na década de 40 a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e a obrigatoriedade do Ensino Fundamental. Já em 1942, num período autoritário, foi criado o Serviço de Assistência ao Menor (SAM). “A implantação do SAM tem mais a ver com a questão da ordem social que da assistência propriamente dita” (FALEIROS, V. P., 2009, p. 54), pois este órgão atuava utilizando postura correcional e repressiva, funcionando como sistema penitenciário para as crianças e adolescentes abandonados ou deliquentes.
Alguns fatores, nos contextos nacional e internacional, contribuíram de um modo incisivo para mudar a mentalidade a respeito dos direitos humanos e em especial da criança. No contexto internacional a Declaração Universal dos Direitos Humanos, 1948 e a Declaração Universal dos Direitos da Criança, 1959: aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em que aumentou o elenco dos direitos aplicáveis à população infantil. Como também a chegada ao Brasil da Unicef: Fundo das Nações Unidas para a Infância em 1950, que contribui com programas para proteger a saúde das crianças e das gestantes. No contexto interno, no decorrer da década de 1960, houve um aumento no número de associações sindicais e de outras organizações civis. Todos estes fatores contribuem para alterar a mentalidade sobre os direitos das crianças e adolescentes.
Após muitas criticas ao SAM, tanto de origem de setores do governo, como da sociedade, o primeiro governo militar cria, por lei, a Funabem: a Fundação do Bem Estar do Menor, em substituição ao SAM. Um dos objetivos da Funabem era estabelecer uma política de bem estar que fosse um marco na transição correlacional-repressiva que acontecia no SAM para uma política assistencialista. É interessante a observação de Vogel (2009), de que a Funabem, por ter herdado os bens do SAM, também lhe fora atribuída a desagradável suspeita de ter herdado os métodos da instituição anterior.
Acima de tudo, entretato, era preciso temer, nessa herança, o seu caráter insidioso. Como em simbólico era portadora não só dos estereótipos negativos vigentes a seu respeito na socieade, mas também de todo um imaginário institucional, capaz de garantir a sobrevivência e a reprodução de tudo aquilo que pretendia deixar para trás. (VOGEL, 2009, p. 290). A criança e o adolescente eram tratados pelo Código de Menores de 1927, não como pessoas dotadas de direitos, mas como menores, termo que denota um sentido pejorativo, em que a infância é considerada objeto de tutela do Estado. Posteriormente esta mesma ideologia é reafirmada, de um modo mais incisivo, no Código de Menores de 1979 ao legitimar a intervenção do Estado na vida da criança e do adolescente pobre e marginalizado que se enquandrassem na doutrina da situação irregular. No entanto, o Código de Menores de 1979 não teve vigência longa, devido ao espírito democrático dos anos 1980, com as reenvidicações e manifestações populares em favor dos direitos da criança e do adolescente.
Na década de 1980, ocorreram por parte de muitas entidades várias mobilizações, tais como: as realizadas pela Pastoral do Menor (organismo da Igreja Católica); o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua – MNM&MR; a Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (FNDCA) e a Associação dos ex-alunos da Fundação Estadual para o Bem Estar do Menor- FEBEM. Estes grupos articularam a sociedade e conseguiram mais de um milhão de assinaturas em defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, que foram entregues aos constituintes e refletiram na Constituição Federal de 1998.
Nesta nova Constituição, a criança e o adolescente passaram a ser vistos não mais como menores, mas sim, como sujeitos em desenvolvimento. Assim, os processos de exclusão explícitos, estabelecidos pelos Códigos de Menores, não são mais compatíveis com a política social e para atender o Artigo 227 desta nova constituição, cria-se o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Lei federal de número 8.069/90.
Desde os artigos iniciais, o ECA deixa claro seus contrastes com a realidade histórica brasileira, que desde o Brasil-Colônia, é marcada pela ditadura, por privilégios de uma minoria detentora do poder econômico e por burocratas ligados ao setor público. Como se pode observar nos seguintes artigos:
Art. 10 Esta lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente. Art 20 A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta lei, assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as
oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade. Art. 40 É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, á alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, á liberdade e à convivência familiar e comunitária.
Parágrafo único – A garantia de prioridade compreende:
a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) preferência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude. (BRASIL, 2009, p 17 e 18)
Para atingir estes objetivos o estatuto dispõe, de acordo com o Art. 86, de ações articuladas na esfera governamental envolvendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, como também, de ações não governamentais. Já o artigo 88 estabelece as diretrizes políticas de atendimento.
Art. 88 são diretrizes da política de atendimento: I - municipalização;
II- criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federais, estaduais e municipais;
III- criação e manutenção de programas específicos, observada a descentralização político-administrativa;
IV- manutenção de fundos nacionais, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;
V- integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional;
VI- mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade. (BRASIL, 2009, p 55 e 56)
O Conselho Tutelar tem fundamental importância de fazer cumprir as atribuições do ECA, em outras palavras, ele é importante para fazer funcionar, na prática, a política de atendimento da criança e do adolescente junto à comunidade e de propiciar as articulações das ações governamentais com as não-governamentais, como também as articulações nas esferas do governo: união, estados e municípios.
O ECA define que cada município tem o direito de ter no mínimo um Conselho Tutelar, cujos membros deverão ser escolhidos pela comunidade local e com a possibilidade de uma recondução. O Art. 133 define três requisitos para concorrer à vaga de conselheiro: reconhecida idoneidade moral; idade superior a 21 anos e residir no município. Já o artigo 140 esclarece que são impedidos de atuar no
mesmo conselho: marido e mulher; irmãos; ascendentes e descendentes; sogro e genro e nora; tios e sobrinhos; cunhados, padrasto ou madrasta e enteados.
Pelo exposto acima, pode-se deduzir que o estatuto valoriza o município, a comunidade local como espaços privilegiados para fazer valer os direitos da criança e do adolescente, pois, é no município que se estabelece o Conselho Tutelar. Por isso, um dos requisitos para ser conselheiro consiste em residir no mesmo município. Com tal exigência acredita-se que, ser um habitante do município pressupõe ser conhecedor das necessidades, das dificuldades, das peculiaridades e das aspirações da população local.
Assim, o estatuto ao definir que o conselheiro tutelar deve ser um habitante da comunidade local, estabelece condições para que surjam relações democráticas, pois as pessoas poderão escolher um representante da sua própria comunidade e não ter que aceitar por imposição alguém estranho ao seu meio. Já o artigo 140, ao estabelecer o grau de parentesco não permitido entre os membros de um mesmo conselho tem por finalidade evitar que o conselho não torne um instrumento de interesses particulares em detrimento dos interesses da comunidade. Neste sentido espera-se que a atuação dos conselheiros tutelares corresponda a uma boa representação comunitária.
Para suprir os direitos violados da criança e do adolescente, o art. 136 do ECA atribui ao Conselho Tutelar o direito de requisitar aos órgãos públicos serviços nas áreas de saúde, educação, segurança, serviço social, entre outros. Poderá também, requisitar aos cartórios de registro civil, quando necessário, certidões de nascimento ou de óbito de crianças e adolescentes.
Também poderá determinar tratamento psicológico, psiquiátrico ou inclusão em programas oficiais ou comunitário de orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos. Igualmente, requisitar matrícula em estabelecimentos oficiais de ensino fundamental e abrigo em entidade ou colocação em famílias substitutas.
Entre outras medidas, o Conselho Tutelar poderá atender e aconselhar aos pais ou responsáveis, bem como encaminhá-los a programas oficiais de auxílio, ou mesmo encaminhar a eles termos de responsabilidade, ou representar junto ao Ministério Público ações de perda ou suspensão do pátrio poder
O Conselho Tutelar tem também como atribuição “assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimentos dos direitos da criança e do adolescente” (BRASIL, 2009, p 81). Esta
atribuição demonstra que o Conselho Tutelar não somente pode requisitar serviços aos órgãos públicos ou representar ao Ministério Público, mas também tem papel de cunho político que consiste em assessorar formulação de planos e projetos.
Desse modo, ao analisar as atribuições do Conselho Tutelar, constata-se que este órgão tem um papel preponderante em articular os recursos disponíveis na sociedade em benefício de uma proteção integral da criança e do adolescente. E para isso, os conselheiros dispõem do ECA, que prioriza o tratamento da criança e do adolescente colocando os em primeiro plano. E desse modo,
A Doutrina de Proteção Integral reconheceu que todas as crianças e adolescentes, sem exceção e sem distinção ou discriminação de qualquer natureza, são sujeitos de direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais. A finalidade dessa doutrina é promover o desenvolvimento integral da criança e do adolescente, criando condições que lhes permitam o exercício pleno da cidadania na fase adulta. (MENDES; LEHFELD; DONADELI, 2008, p. 202).
Neste sentido, Liberati (2010) ressalta a necessidade dos governantes trabalharem para valorizar e promover a criança e o adolescente, pois a maior riqueza de uma nação é o povo e a maior riqueza do povo é a criança e o