CAPÍTULO I – O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE
3.3 Mata Atlântica
O art. 225, § 4º, da Constituição Federal de 1988 estabelece que a Mata Atlântica, entre outros biomas, é “patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”.
Saliente-se, desde logo, que, por força de mandamento constitucional expresso, a Mata Atlântica não é intocável, uma vez que se prevê a sua utilização, desde que esta siga as prescrições legais destinadas à preservação do meio ambiente. Nesse sentido era a lição do saudoso Prof. Miguel Reale, escrevendo ainda à época em que a matéria era regulada pelo Decreto n. 750/03:
Assim sendo, impõe-se a conclusão de que, se o § 4o do Art. 225 da
Carta prevê a utilização da Mata Atlântica na forma da lei, pode esta e tão somente esta discriminar os pressupostos e exigências dessa utilização, detalhando-lhe as condições técnicas, mas não inviabilizar qualquer forma de sua exploração economicamente proveitosa. Poderá o legislador, à luz da ênfase dada a esse bem pelo referido parágrafo, aumentar as hipóteses em sua preservação permanente, mas nunca até o ponto de decretar a sua total intangibilidade, condenando insensatamente toda e qualquer modalidade de aproveitamento de seu valor econômico57.
Da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal extrai-se um paradigma da maior relevância, qual seja, o aresto proferido nos autos do RE n. 13.4297-8-SP, Rel. Min. Celso de Mello, cuja ementa é do seguinte teor:
O preceito consubstanciado no art. 225, § 4o, da Carta da República,
além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental58.
57A exploração sustentada do patrimônio florestal, p. 169. No mesmo sentido: SATO, Jorge. Mata
atlântica, p. 55-7. CARMO, Aurélio Hipólito do. Tutela ambiental da Mata Atlântica, p. 165-7.
58 RE n. 134.297-8-SP, Rel. Min. Celso de Mello, in RT 723/146. Também assim, o STJ já decidiu que
“os recursos naturais do Bioma Mata Atlântica podem ser explorados, desde que respeitadas as prescrições da legislação, necessárias à salvaguarda da vegetação nativa, na qual se encontram várias espécies da flora e fauna ameaçadas de extinção” (REsp. n. 1.109.778/SC, Rel. Min. Hermann Benjamin, in DJe de 4/5/11).
Ocorre que a aludida lei demorou anos para ser expedida. Ante a omissão do legislador ordinário em editar a norma regulamentadora, o Presidente da República, à época, editou o Decreto n. 750/93 – que, embora de constitucionalidade das mais duvidosas, frente à exigência constitucional de lei para regular a matéria – regeu o tema durante mais de 15 anos59.
Com o advento da Lei n. 11.428/06 pôs-se fim ao vácuo legislativo em relação ao tema e acabou-se com a pecha de inconstitucionalidade que pairava sobre o decreto que lhe antecedeu. E, apesar do veto ao art. 50, que revogava expressamente aquele e convalidava as obrigações decorrentes de sua obrigação, o fato incontestável é que a Lei da Mata Atlântica revogou todas as disposições daquele ato administrativo normativo, posto que impossível a coexistência dos dois diplomas (LICC, art. 2º, § 1º).
A vegetação de Mata Atlântica não se confunde com as áreas de preservação permanente. Com efeito, embora até se possa ter espécies da Mata Atlântica em APPs, o fato é que aquelas não se constituem nesta modalidade. Ambas são espécies distintas que integram o gênero espaços territoriais ambientalmente protegidos. Logo, é absolutamente equivocado afirmar que Mata Atlântica é APP. Não o é, em regra, embora, como dito, até pode ocorrer que a vegetação de Mata Atlântica integre uma área de preservação permanente e aí, evidentemente, será protegida nos moldes do Código Florestal.
Assim sendo, todos os ecossistemas que integram o art. 2o, caput, da Lei n. 11.428/06, quais sejam, Floresta Ombrófila Densa, Floresta Ombrófila Mista (Mata de Araucárias), Floresta Ombrófila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual, Florestal Estacional Decidual, vegetações de restinga, campos de altitudes, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste, integram o bioma Mata Atlântica e, portanto, não se constituem, por si sós, em APPs. Exceção feita aos manguezais, que passaram a ter esta condição após o advento da Lei n. 12.651/12 – novo Código Florestal, como se demonstrará adiante. Todos os demais integram o bioma Mata
59 Neste sentido, escrevendo ainda antes do advent
o da Lei n. 11.428/06: “Ora, inexistindo lei normatizando a proteção especial da Mata Atlântica prevista no § 4o do art. 225 da Constituição Federal, não podia o Presidente da República baixar o Decreto n. 750/93, disciplinando tal proteção, porque não pode o Executivo regulamentar lei inexistente e muito menos legislar sobre essa matéria, pois não lhe compete tal atribuição” (SATO, Jorge. Mata atlântica, p. 66). Também assim: CARMO, Aurélio Hipólito. Tutela ambiental da Mata Atlântica, p. 168. Já à luz do novel sistema, Guilherme José Purvin de Figueiredo fala na precariedade daquela norma e na “necessidade de edição de diploma normativo de hierarquia superior” (Mata atlântica e sua utilização, p. 26). Inobstante, o aludido decreto sempre foi utilizado para fins de proteção do bioma Mata Atlântica.
Atlântica e, como tal, terão as respectivas utilizações reguladas pela lei que rege a matéria (art. 225, § 4o; Lei n. 11.428/06).
Assim é que, como dito e repetido quando se tratou do tema acima, a vegetação de restinga não é APP, mas integrante do bioma Mata Atlântica, de modo que a sua utilização será feita na forma da Lei n. 1.428/06, não sendo o tema regido pelo Código Florestal. Exceto quando a vegetação estiver fixando dunas ou estabilizando mangues, caso em que, segundo uma das correntes interpretativas relativas ao tema, é considerada APP pelo art. 4o, VI, da Lei n. 12.651/12.
A Lei n. 11.428/06 regula somente osremanescentes de vegetação nativa primária e secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração, consoante previsão expressa contida no seu art. 2º, parágrafo único. A definição dos critérios que permitam caracterizar a vegetação como primária ou secundária e, neste caso, os estágios de regeneração inicial, médio e avançado, ficou a cargo do CONAMA, consoante o disposto no art. 4o, caput, da lei, observados os parâmetros básicos estipulados no § 2o do mesmo dispositivo. À vista disso, o Conselho – neste
caso cumprindo fielmente com o que preceitua o art. 6o, II, da Lei n. 6.938/81 – estabeleceu ditos parâmetros.
Assim, em relação à vegetação primária e secundária nos estágios inicial, médio e avançado de regeneração da Mata Atlântica, a Resolução CONAMA n. 388/07 convalidou todas as anteriormente expedidas sobre o tema, referentes aos diferentes estados da Federação que integram o bioma, quais sejam: a) 10/90 (geral); b) 1/94 (São Paulo); c) 2/94 (Paraná); d) 4/94 (Santa Catarina); e) 5/94 (Bahia); f) 6/94 (Rio de Janeiro), 25/94 (Ceará), 29/94 (Espírito Santo),
Em relação às restingas, foi editada a Resolução n. 417/09, que estabelece os “parâmetros básicos para definição de vegetação primária e dos estágios sucessionais secundários da vegetação de Restinga na Mata Atlântica e dá outras providências”. Foi ela complementada pelas de n. 437, 438, 439, 440, 441, 442, 443, 444, 445, 446 e 447, todas de 2011.
Para os chamados campos de altitude, há a Resolução CONAMA n. 423/10.
De outro lado, chame-se a atenção para a importância que o aludido diploma dá às chamadas populações tradicionais, entendidas como aquelas “vivendo em estreita relação com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua reprodução sociocultural, por meio de atividades de baixo
impacto ambiental” (art. 3º, II). Aliás, toda a norma é permeada por referências ao tema, como por exemplo nos arts. 6º, parágrafo único, 9º, caput e parágrafo único, 13, caput, 23, III, em clara tentativa de harmonizar os direitos que, em geral, colidem – consoante se verá no último capítulo deste trabalho.
Seguindo a máxima de que a ninguém é dado beneficiar-se da própria torpeza, o art. 5º da lei prevê que a vegetação primária ou secundária, qualquer que seja o seu estágio de regeneração, não perde a característica por força de incêndio, desmatamento ou qualquer outra espécie de intervenção não autorizada ou não licenciada. Em outras palavras, o ato ilícito não gera qualquer benefício ao responsável, que continua submetido às restrições legais, ainda que a vegetação tenha sido extinta.
O art. 6º, caput, estabelece o objetivo geral da lei (desenvolvimento sustentável), assim como os seus objetivos específicos (salvaguarda da biodiversidade, da saúde humana, dos valores paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime hídrico e da estabilidade social). Já o seu parágrafo único invoca a necessidade de observância aos seguintes princípios: função socioambiental da propriedade, equidade intergeracional, prevenção, precaução, usuário-pagador, transparência das informações e atos, gestão democrática, celeridade procedimental, gratuidade dos serviços administrativos prestados ao pequeno produtor rural e às populações tradicionais e respeito ao direito de propriedade.
Segundo o que dispõe o art. 9º, a exploração eventual de espécies da flora nativa para consumo pelas populações tradicionais ou de pequenos produtores rurais não depende de autorização.
Já o corte, a supressão e a exploração da vegetação de Mata Atlântica serão feitos de forma diferenciada, conforme se trate de vegetação primária ou secundária, neste caso levando-se em conta o estágio de regeneração (art. 8º).
Assim, segundo o art. 11 da lei, são proibidos o corte e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica quando: I - a vegetação: a) abrigar espécies da flora e da fauna silvestres ameaçadas de extinção, em território nacional ou em âmbito estadual, assim declaradas pela União ou pelos Estados, e a intervenção ou o parcelamento puserem em risco a sobrevivência dessas espécies; b) exercer a função de proteção de mananciais ou de prevenção e controle de erosão; c) formar corredores entre remanescentes de vegetação primária ou secundária em estágio avançado de
regeneração; d) proteger o entorno das unidades de conservação; e) possuir excepcional valor paisagístico, reconhecido pelos órgãos executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA; II - o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos da legislação ambiental, em especial as exigências da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, no que respeita às Áreas de Preservação Permanente e à Reserva Legal – hoje, leia-se Lei n. 12.651.
Trata-se de restrição bastante rigorosa, posto que, presente qualquer das hipóteses, a supressão de vegetação de Mata Atlântica pode ficar inteiramente inviabilizada. Tanto é que o Decreto n. 6.660/08, em seu art. 39, tenta mitigar o rigor da norma a que visa regulamentar, estabelecendo que, em tais hipóteses, a autorização – que, portanto, pelo regulamento, poderia ser concedida – deverá ser precedida de parecer técnico do órgão ambiental que comprove a inexistência de alternativa técnica e locacional e que os impactos decorrentes do corte ou supressão serão mitigados e não agravarão o risco à sobrevivência in situ da espécie. Por se tratar de disposição que contraria os termos da lei e não apenas a regulamenta, pode-se perfeitamente arguir a sua ilegalidade.
Nesta mesma linha, o novo Código Florestal, ao tratar do tema da supressão de vegetação, embora tenha incorporado a primeira das hipóteses acima (acrescentando, ainda, a possibilidade de a lista ser publicada pelos órgãos municipais), não vedou a supressão de vegetação, mas sim estabeleceu que ela “dependerá da adoção de medidas compensatórios e mitigadoras que assegurem a conservação da espécie” (art. 27). Daí a existência de um conflito de regras, que será analisado no próximo capítulo.
Já a supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, sendo que a vegetação secundária em estágio médio de regeneração poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e interesse social, todos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o disposto no inciso I do art. 30 e nos §§ 1º e 2º do art. 31 da lei (art. 14, caput).
A Lei da Mata Atlântica manteve os critérios de competência para o licenciamento previstos no art. 4º do Código Florestal – Lei n. 4.771/65, com a redação da MP n. 2.166-67/01. Assim, a supressão de vegetação de Mata Atlântica nos casos em que é passível de autorização deverá se dar pelo órgão ambiental
estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente (art. 14, § 1º). Em se tratando de vegetação no estágio médio de regeneração situada em área urbana, a autorização deverá ser dada pelo órgão ambiental municipal competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico (art. 14, § 2º).
Ainda sobre o tema, a lei impõe, em seu art. 17, caput, a obrigatoriedade de compensação ambiental como condicionante para o corte ou a supressão de vegetação primária ou secundária nos estágios médio ou avançado de regeneração, na forma da destinação de área equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos dessa lei, em áreas localizadas no mesmo município ou região metropolitana. Impossível a compensação, consoante verificação pelo órgão ambiental, este deverá exigir a reposição florestal, com espécies nativas, em área equivalente à desmatada, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica (§ 1º).
Já no que se refere à vegetação primária de Mata Atlântica, o corte e a supressão somente serão autorizados em caráter excepcional, quando necessários à realização de obras, projetos ou atividades de utilidade pública, pesquisas científicas e práticas preservacionistas (art. 20, caput), sendo que, em se tratando de utilidade pública, deve ser observado o disposto no art. 14 bem como a realização de EIA/RIMA (parágrafo único).
No tocante à vegetação secundária em estágio avançado de regeneração de Mata Atlântica, o corte, a supressão e a exploração somente serão autorizados nas seguintes hipóteses: a) em caráter excepcional, quando necessários à execução de obras, atividades ou projetos de utilidade pública, pesquisa científica e práticas preservacionistas; b) nos casos previstos no inciso I do art. 30 desta Lei (art. 21). Este dispositivo exige que, nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de vigência da lei, a supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração dependerá de prévia autorização do órgão estadual competente e somente será admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que garantam a preservação de vegetação nativa em estágio
avançado de regeneração em no mínimo 50% da área total coberta por esta vegetação, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 e atendido o disposto no Plano Diretor do Município e demais normas urbanísticas e ambientais aplicáveis. Ademais, o corte e a supressão previstos na alínea “a”, acima, serão realizados na forma do art. 14, além da realização de EIA/RIMA, bem como na forma do art. 19 para os casos de práticas preservacionistas e pesquisas científicas (art. 22).
Em relação à vegetação secundária em estágio médio de regeneração, o corte, a supressão e a exploração serão autorizadas somente nas seguintes hipóteses: a) em caráter excepcional, quando necessários à execução de obras, atividades ou projetos de utilidade pública ou de interesse social, pesquisa científica e práticas preservacionistas; b) quando necessários ao pequeno produtor rural e populações tradicionais para o exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais imprescindíveis à sua subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas de preservação permanente e, quando for o caso, após averbação da reserva legal, nos termos da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965; c) nos casos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 31 dessa lei (art. 23).
A autorização para o corte, a supressão e a exploração da vegetação secundária em estágio inicial de regeneração de Mata Atlântica será dada pelo órgão estadual competente (art. 25, caput). Contudo, o parágrafo único deste mesmo dispositivo estabelece que o corte, a supressão e a exploração nos Estados em que a vegetação primária e secundária remanescente de Mata Atlântica seja inferior a 5% da área original submeter-se-ão ao regime jurídico aplicável à vegetação secundária em estágio médio de regeneração, ressalvadas as áreas urbanas e regiões metropolitanas.
A propósito, nestas é absolutamente vedada a supressão de vegetação primária de Mata Atlântica, para fins de loteamento ou edificação, aplicando-se, ainda, à supressão da vegetação secundária em estágio avançado de regeneração as seguintes restrições: a) nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de vigência da lei, a supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração dependerá de prévia autorização do órgão estadual competente e somente será admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que garantam a preservação de vegetação nativa em estágio avançado de regeneração em no mínimo 50% da área total coberta por esta vegetação, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 e atendido o disposto no
Plano Diretor do Município e demais normas urbanísticas e ambientais aplicáveis; b) nos perímetros urbanos aprovados após a data de início de vigência da lei, é vedada a supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica para fins de loteamento ou edificação (art. 30).
Já a vegetação secundária em estágio médio de regeneração existente nessas mesmas áreas (regiões metropolitanas e áreas urbanas, assim consideradas em lei), o parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer edificação deve obedecer ao disposto no Plano Diretor do Município e demais normas aplicáveis, e dependerá de prévia autorização do órgão estadual competente, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 (art. 31, caput). Contudo, nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de vigência da lei, a supressão de vegetação secundária em estágio médio de regeneração somente será admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que garantam a preservação de vegetação nativa em estágio médio de regeneração em no mínimo 30% da área total coberta por esta vegetação (§ 1º). E, nos perímetros urbanos delimitados após a data de início de vigência da lei, a supressão de vegetação secundária em estágio médio de regeneração fica condicionada à manutenção de vegetação em estágio médio de regeneração em no mínimo 50% da área total coberta por esta vegetação (§ 2º).
Dita ainda o art. 32 que a supressão de vegetação secundária em estágio avançado e médio de regeneração para fins de atividades minerárias somente será admitida mediante: a) licenciamento ambiental, condicionado à apresentação de EIA/RIMA pelo empreendedor, e desde que demonstrada a inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto; b) adoção de medida compensatória que inclua a recuperação de área equivalente à área do empreendimento, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica e sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica, independentemente do disposto no art. 36 da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000 (compensação ambiental).
Saliente-se, ainda, que o art. 15 reforça a necessidade de exigência de EIA/RIMA nos casos de atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental – o que, aliás, seria desnecessário face ao disposto no art. 225, § 1º, IV, da Constituição da República.
E a norma do art. 35, com a nova redação que lhe deu a Lei n. 12.651/12, determina que a conservação, em imóvel rural ou urbano, da vegetação primária ou da vegetação secundária em qualquer estágio de regeneração da Mata Atlântica cumpre função social e é de interesse público, podendo, a critério do proprietário, as áreas sujeitas à restrição de que trata a lei ser computadas para efeito da Reserva Legal e seu excedente utilizado para fins de compensação ambiental ou instituição de Cota de Reserva Ambiental – CRA.