Para que o controle possibilitado pela accountability seja exercido em sua plenitude há que se observar o cumprimento de uma série de direitos e garantias que atuam como “viabilizadores ou facilitadores” para este fim (ANDRADE MOTA, 2006, p. 139). Neste sentido, vale expor exemplo utilizado pela referida autora:
Por exemplo, nos casos de corrupção, há vários elementos que possibilitam, conjuntamente, o exercício de accountability: o direito de liberdade de expressão possibilita que os cidadãos possam manifestar suas opiniões nos vários canais de exposição pública; o direito de liberdade de imprensa possibilita a publicidade das apurações de irregularidades; há também o direito a investigar e colher provas dos atos considerados suspeitos: para isto existe o direito à investigação, que pode ser exercido tanto pelas Comissões de Inquérito Parlamentar, como em sede de ações como a Ação Civil Pública e a Ação Popular. Não se pode esquecer que sempre existirá o direito ao contraditório, ou seja, de responder tais acusações consubstanciado no direito de defesa (ANDRADE MOTA, 2006, p. 139).
Ao analisar a Constituição Federal de 1988 pode-se elencar uma série de instrumentos que viabilizam ou facilitam a persecução da accountability, conforme expõe Andrade Mota (2006) na tabela abaixo:
ARTIGOS FOMENTADORES DO CONTROLE DO TIPO DE
ACCOUNTABILITY
COMENTÁRIOS
Art. 1º, Parágrafo único. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Este artigo confere legitimidade para a participação efetiva dos cidadãos: não apenas através do voto, ao elegerem representantes, mas também através de meios
diretos de participação do exercício do poder. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato.
Viabiliza a crítica e a participação do cidadão; este pode manifestar idéias opostas aos atos praticados pelos agentes públicos. Como se vê, este artigo tem uma amplitude grande e serve para qualquer tipo de manifestação, mas sua especificidade em relação ao tema da accountability é a de viabilizar a crítica e a oposição de atos dos agentes públicos. Exige-se, apenas, que a autoria não seja apócrifa.
Art. 5º, XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena da responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Possibilita a transferência de informações de interesse particular e geral, ressaltando a dimensão da publicidade do conceito da accountability.
Art. 5º, XXXIV – são a todos assegurados, independente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso do poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
Possibilita que não haja restrição de cunho econômico ao exercício de direitos: aqueles em desvantagem econômica também podem efetivamente questionar atos públicos que entendam ilegais ou abusivos e também podem obter certidões, sem pagar taxas. Ressalta a dimensão da publicidade do conceito da accountability.
Art. 5º, LXX – o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses dos seus membros ou associados;
É um caso de accountability indireta: o controle é exercido por uma pessoa jurídica, uma entidade da sociedade civil, ente coletivo que representa interesses de uma coletividade de cidadãos.
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Possibilita que o cidadão individualmente considerado questione todo e qualquer ato que acredite ser lesivo ao patrimônio público.
LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos;
Possibilita que não haja restrição de cunho econômico ao exercício de direitos, aqueles em desvantagem econômica também podem acionar o Judiciário. Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja
perda ou suspensão só se dará nos casos de:
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Permite que, em caso de improbidade administrativa, haja a cassação de direitos políticos: evidencia a dimensão sanção do conceito accountability.
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153
e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
Esta disposição, na medida que fixa limites objetivos para a aplicação de receita, pode servir como viabilizador da accountability, pois a violação destes parâmetros fixados na Constituição Federal pode ser auferida de modo concreto e punida.
Art. 30. Compete aos Municípios:
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
Evidencia a dimensão da publicidade da accountability: impõe aos Municípios a obrigação de prestar contas e publicar balancetes, tornando públicos, e portanto sujeitos a apreciação crítica, sua arrecadação e seus gastos.
Art. 31, § 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
Este artigo trata do caso típico de accountability, determinando que as contas dos Municípios sejam disponibilizadas aos contribuintes, que poderão questionar sua legitimidade. Como o exame e questionamento ficam a cargo do contribuinte e não a cargo de algum outro Poder, esta disposição não é um caso de check and balances nem de accountability horizontal, aquela que se dá intraestatalmente. A accountability facultada aqui não se confunde com a exercida por meio das eleições, porque, sendo facultada a qualquer contribuinte, pode ser feita mesma por contribuinte que não vote no Município questionado.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
Os princípios que estão sujeitos a administração pública viabilizam, em maior ou menor grau, o exercício da accountability, particularmente o princípio da publicidade.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
(...)
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições; IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
O inciso IV deste artigo, ao dispor que compete às comissões, em razão da matéria de sua competência, receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas, estabelece um instrumento de accountability, extremamente amplo no que se refere a legitimação para a manifestação, já que faz referência a “qualquer pessoa”, enquanto em outros casos a legitimação é restrita, por exemplo, ao contribuinte ou ao cidadão.
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
A previsão de proteção do patrimônio cultural pelo Poder Público com a colaboração da comunidade pode viabilizar casos de accountability.
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição. § 2º - É vedada toda e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística.
Este dispositivo possibilita a efetividade da dimensão publicidade da accountability. A liberdade de expressão, que já havia sido garantida como direito fundamental no art. 5º da Constituição, é reafirmada neste artigo, em termos mais detalhados, que garantem inclusive a possibilidade de difusão da expressão.
§ 6º - A publicação de veículo impresso de comunicação independe de licença de autoridade.
Fonte: (Andrade Mota, 2006, p. 140-142).
Como pode ser visualizado na tabela acima, há vários dispositivos na Constituição Federal de 1988 que exercem o papel de facilitadores ou viabilizadores do exercício de controle dos atos dos agentes públicos. “Alguns possibilitam a publicidade a transparência dos atos públicos. Outros viabilizam o questionamento em si dos atos e trazem a potencialidade de sanção. Há também aqueles que permitem a livre circulação de ideias, possibilitando o debate e a contraposição de ideias em público” (ANDRADE MOTA, 2006, p. 143).
No ordenamento jurídico brasileiro, alguns princípios constitucionais direcionam a atividade da Administração Pública, contribuindo para que existam práticas de boa administração e consequentemente de accountability. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Por sua íntima relação com a accountability, os princípios da publicidade e, consequentemente, o da transparência ganharão especial atenção neste trabalho. O princípio da publicidade encontra-se detalhado no § 1° do artigo 37 da Constituição Federal de 1988:
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Para Platt Netto et al (2005, p. 3) “extrai-se do princípio da publicidade que o povo tem o direito de conhecer os atos praticados na administração pública, passo a passo, para o exercício do controle social, derivado do exercício do poder democrático”.
A existência de publicidade na Administração Pública confere aos cidadãos a possibilidade de terem conhecimento acerca das condutas estatais. Sem ela, as dúvidas diante das práticas administrativas levariam à ruptura da confiança e consequente insegurança jurídica por parte do cidadão (ROCHA, 1999; INESC, 2011).
Importante ressaltar que, embora sejam complementares, publicidade e transparência possuem compreensão diversa. Para Souto (2007, p. 37):
Ao que parece, por transparência se quer muito mais, lançando-se, aqui, a idéia de que o verdadeiro controle visível ou transparente se dá quando se revela a intimidade das autoridades investidas de poder, naquilo que se refere ao exercício deste poder. Em outras palavras, o exercício de uma função pública, voltado para o público, deve
permitir seu constante acompanhamento, sem que o direito de intimidade, inegável aos indivíduos, especialmente contra o próprio Estado, possa ser alegado para afastar estes controles.
Publicidade e transparência não se confundem, pois a transparência engloba, além da disponibilização dos números e atos da gestão, próprios da publicidade, a necessidade que essas informações estejam em condição de interpretação pela população em geral (CRUZ et al, 2009, p. 49). Fica claro, portanto, que a forma com que o conteúdo é divulgado influencia diretamente na existência da transparência.
A transparência ou clareza encontra-se vinculada à idéia de segurança orçamentária. Neste sentido, a transparência fornece subsídios para que os órgãos de controle e os próprios cidadãos possam debater acerca das finanças públicas, o que ocasiona maior fiscalização das contas públicas (MENDES, 2001, p. 62).
Os crescentes abusos do homem público tornaram necessária uma política de transparência que possibilite o controle dos cidadãos sobre o Estado e seus agentes (FILGUEIRAS, 2011, p. 66).
A democratização do Estado deve promover uma abertura do sistema político, no sentido de torná-lo mais transparente e, por sua vez, mais afeito à avaliação do público. A política da transparência articula uma concepção de accountability e uma perspectiva prática balizada por desenhos institucionais e pelo discurso político.
Vale ressaltar que “a quantidade de informação a ser divulgada depende, em parte, da sofisticação do leitor que a recebe” (HENDRIKSEN e BREDA, 1999, p. 515). A informação divulgada precisa ser “compreensível para os que possuem um conhecimento razoável de negócios e atividades econômicas e estão dispostos a estudar a informação com diligência razoável” (Statements of Financial Accounting Concepts, apud HENDRIKSEN, BREDA, 1999, p. 515). Destaca-se, ainda, que para os autores supracitados a informação, entre outras características, deve ser oportuna, relevante, compreensível, neutra, precisa e representativamente fiel.
Para que a cidadania tenha mecanismos de avaliação e punição da gestão de um governante, caso sejam constatadas inconformidades e descumprimento de suas responsabilidades, a transparência é fundamental (O’DONNELL, 1991; PINHO, SACRAMENTO, 2004). Pode ser utilizada como instrumento de pedagogia política, uma vez que o conhecimento obtido por meio da transparência estatal é condição imprescindível para levantar a voz nos palcos de decisão (INESC, 2011).
O papel primordial da transparência para a melhoria da qualidade dos gastos públicos está na melhoria dos mecanismos de monitoramento. Esses mecanismos – tanto intrínsecos quanto extrínsecos ao governo – podem funcionar melhor, e prevenir de maneira mais eficiente a corrupção, se existir um livre fluxo de informações. Do mesmo modo, o controle social dos gastos públicos só é possível se os problemas criados pela natural assimetria de informação entre agente e principal for minimizada, de modo que ambos possam trabalhar de maneira mais efetiva na prevenção da corrupção.
O princípio da transparência da Administração Pública, no Brasil, decorre tanto das normas constitucionais quanto infraconstitucionais, aquelas implícitas e estas expressas ou implícitas, recebendo o apoio tanto da doutrina quanto da jurisprudência (DI PIETRO, 2009).
Pode-se dizer que o termo accountability guarda correspondência transdiciplinar com o denominado Princípio da Transparência da Administração Pública (ARRUDA NETO, 2010, p. 236). Isso se confirma nos votos de alguns ministros, os quais lançaram mão da terminologia “Princípio da Accountability” ao fazer referência à transparência em alguns dos seus votos, conforme ementário do STF abaixo:
1) Mandado de Segurança 25.181-6, Ementário nº 2237-1, Publicado no DJ de 16/06/2006, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno), e 2) Medida Cautelar em Mandado de Segurança 24.832-7, DF, Relator Ministro Cezar Peluso, DJ 18/08/2006, Ementário nº 2243-1, Tribunal Pleno. No Superior Tribunal de Justiça (STJ) confira-se: 1) RESP 1123277/RJ Recurso Especial 2009/0027093-2, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, Data de julgamento 25/08/2009, DJ 10/09/2009), 2) MS 9744/DF Mandado de Segurança 2004/0078452-0, Relator Ministro José Delgado, Primeira Seção, Data do Julgamento 27/10/2004, DJ 04/04/2005. P. 158), e 3) AgRg no MS 9642/DF Agravo Regimental no Mandado de Segurança 2004/0049111-9, Relator Min. Luiz Fux (1122), Primeira Seção, Data do Julgamento 09/06/2004, DJ 16/08/2004, p. 123 Ementa) (ARRUDA NETO, 2010, p. 239).
As demandas da reforma administrativa do Estado pelo enraizamento da accountability são unívocas em salientar a necessidade de maior transparência das ações públicas frente à sociedade, criando, dessa maneira, uma política da transparência nas democracias contemporâneas (FILGUEIRAS, 2011, p. 67).
Com a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal, a exigência de transparência pública recebeu um novo incentivo no âmbito estatal brasileiro. Essa lei, conhecida como LRF, termo que será utilizado para mencioná-la, conta com um capítulo sobre o tema, intitulado de “Da Transparência, Controle e Fiscalização” (artigos 48 a 59), enquanto que sua 1ª seção trata da Transparência da Gestão Fiscal, abrangendo os artigos 48 e 49 (BRASIL, 2000).
A transparência na Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser compreendida da seguinte forma:
A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações (CRUZ ET AL, 2001., p. 183).
Conforme o artigo 48 da LRF são considerados instrumentos de transparência da gestão fiscal: “os planos, orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e, as versões simplificadas desses documentos” (BRASIL, 2000).
Tais publicações podem ser bimestrais, quadrimestrais, semestrais e anuais. Quanto aos mecanismos de divulgação, a LRF dispõe que deva ser dada ampla divulgação a tais instrumentos de transparência, dentre outros, em meios eletrônicos de acesso público, como a internet (PLATT NETTO et al, 2005, p. 82).
Outra inovação na ordem jurídica que colocou a transparência em destaque nos dias de hoje é a Lei Complementar n° 131/2009, conhecida como Lei da Transparência, a qual acrescentou dispositivos na Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigando os municípios a divulgarem informações pormenorizadas e em tempo real sobre suas execuções orçamentárias e financeiras em meio eletrônico.
Para a União e os Estados, a obrigação existe desde maio de 2010. Quanto aos municípios (prefeituras e câmaras), o prazo para cumprimento das obrigações impostas pela Lei Complementar nº 131/2009 iniciou em maio de 2009 e foi estabelecido de acordo com o número de habitantes, conforme quadro abaixo:
PRAZO N° de Habitantes
1 (um) ano Mais de 100.000 (cem mil)
2 (dois) anos Entre 50.000 (cinquenta mil e 100.000 (cem mil)
4 (quatro) anos Até 50.000 (cinquenta mil)
Fonte: Adaptado da LC 131/09 (BRASIL, 2009)
As informações pormenorizadas exigidas pela LRF deverão contemplar os seguintes detalhes quanto à despesa e receita, conforme estipulam os incisos I e II do art. 48-A (BRASIL, 2000):
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Vale ressaltar a possibilidade introduzida pela Lei Complementar nº 131 de 2009, a qual afirma que qualquer cidadão pode denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar, como, por exemplo, as relativas à publicação de informações (BRASIL, 2009).
A Lei nº 12.527 de 2011, que dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, também merece destaque por possuir a finalidade de garantir o acesso à informação, previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216, da Constituição Federal (BRASIL, 2011).
Essa Lei ficou conhecida como a Lei de Acesso à Informação e ao tornar efetivo o direito de acesso à informação pública, o Brasil: “consolida e define o marco regulatório sobre o acesso à informação pública; sob a guarda do Estado estabelece procedimentos para que a Administração responda a pedidos de informação do cidadão; estabelece que o acesso à informação pública é a regra e o sigilo, a exceção” (BRASIL, 2011b, p. 10).
Na exposição de motivos do Projeto de Lei de Acesso à Informação, pode-se perceber que o objeto está fundamentalmente em diminuir a corrupção através do exercício da cidadania e aumento da accountability:
A garantia do direito de acesso a informações públicas como regra geral é um dos grandes mecanismos da consolidação dos regimes democráticos. O acesso à informação pública, além de indispensável ao exercício da cidadania, constitui um dos fortes instrumentos de combate à corrupção. O anteprojeto em questão figura, portanto, como mais uma medida adotada pelo Governo Federal com o objetivo de promover a ética e ampliar a transparência no setor público (BRASIL, 2009b, p. 14).
O acesso à informação disposto pela Lei nº 12.527 de 2011 trata, entre outros, do direito de obter as seguintes informações:
Art. 7º - O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades,