Embora se perceba um propósito inovador na Reforma Administrativa do Estado, esta foi alvo de severas críticas dos diferentes grupos e segmentos da sociedade brasileira, que, dentre outras acusações, atribuíram a pretensão de desmonte da Administração Pública pátria, citando o neoliberalismo como motivo determinante para o alinhamento da Administração Pública ao contexto econômico e global e não uma busca pela melhora da atuação do aparelho estatal (FERREIRA, 2006, p. 170).
Após a instituição da Reforma Administrativa do Estado brasileiro pode-se elencar os principais desafios a serem superados, são eles: dificuldade do conjunto do Governo aderir à atuação orientada e coordenada ao desenvolvimento nacional; dificuldade na
forma de gerir os programas heterogêneos e complexos; inexistência de arranjos institucionais que facilitem a melhora e o desempenho dos programas; cultura organizacional contrária à implementação de indicadores de desempenho (OSÓRIO, 2003, p. 69-70).
Pode-se dizer que os limites da Administração Pública Gerencial implementada na Reforma Administrativa no Brasil são: formação de uma nova elite burocrática, conhecida como burocracia flexível, centralização do poder nas instâncias executivas, inadequação da utilização das técnicas advindas do setor privado e a dificuldade de lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimensão sociopolítica da gestão (PAULA, 2005, p. 144).
Inúmeras são as críticas decorrentes deste modelo que visa, dentre outras inadequações, a terceirização dos serviços públicos em áreas como a educação e saúde, juntamente com figuras jurídicas importadas como o “contrato de gestão”, mal adaptado à rigidez do sistema legal administrativo pátrio (DI PIETRO, 1999).
Já para Arruda Neto (2010) a experiência gerencialista, a grosso modo, mostrou- se frágil por dois motivos:
1) pela não realização da sua dimensão democrático-deliberativa e, portanto, dialógica, e 2) por incompatibilidade com os pressupostos legais da Administração Pública, em apertada síntese, por querer impor uma maior discricionariedade no atuar do administrador, esquecendo-se o legislador constituinte derivado de que os agentes públicos só podem agir segundo o que a lei permite e prescreve (ARRUDA NETO, 2010, p. 2).
Analisados os 15 anos subseqüentes da implementação do Plano Diretor da Reforma, percebe-se que no processo de mudança institucional no setor público brasileiro, prevalece a preocupação com o “ajuste fiscal”, de acordo com o paradigma neoliberal (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 75). No entanto, para o autor, o lado pouco visível dessa preocupação é a criação de estímulos que, de certa forma, promovem o desmantelamento do Estado brasileiro (2010, p. 76):
Esse quadro evidencia, de forma preocupante, as enormes dificuldades para encontrar novas alternativas e corrigir disfunções de um Estado de direito inacabado. Esse Estado de direito, sobre o qual se erigiram nossas instituições republicanas, federativas e democráticas, apresenta enormes imperfeições estruturais, especialmente nos âmbitos da Justiça, das instituições políticas, da forma e regime de governo, e em especial no campo social, onde não tem sido capaz de reduzir as desigualdades e promover a inclusão social.
Em constantes pesquisas realizadas na literatura da Administração Pública é possível verificar críticas ao modelo gerencial e suas principais figuras (agências executivas,
agências reguladoras e organizações socais), sobretudo no que tange à ausência da eficiência na prestação dos serviços públicos e na fragmentação do aparelho do Estado (PAULA, 2005).
Desta forma, as agências executivas, as organizações sociais e o contrato de gestão no interior da Administração Pública Federal “apresentaram resultados quase insignificantes” (PALUDO, 2010, p. 133).
O caso brasileiro de Reforma do Estado também pode ser analisado em torno de duas orientações políticas: uma vertente gerencial e outra societal. A primeira, inspirada no movimento internacional, implementa a administração pública gerencial. A segunda busca alternativa para inclusão da sociedade, através de formas de organização e administração do Estado (PAULA, 2005, p. 22). Em síntese, para a autora, o resultado destas vertentes na implementação da reforma no Brasil são os seguintes:
A vertente gerencial não foi bem-sucedida na abordagem da dimensão sociopolítica, pois ao focalizar a nova administração pública como modelo de gestão, deixou a desejar no que se refere à democratização do Estado brasileiro. Questões que envolvem as relações entre o Estado e a sociedade não foram suficientemente tratadas, permanecendo as características centralizadoras e autoritárias que marcaram a história política do país; A vertente societal busca construir e implementar um projeto político capaz de subverter o padrão autoritário das relações entre o Estado e a sociedade no Brasil. Guardados alguns limites, a tentativa de inserir a dimensão sociopolítica em suas experiências de gestão está abrindo possibilidades para a renovação do modelo de gestão pública à medida que traz novas propostas para se repensar as instituições políticas e a dinâmica administrativa (PAULA, 2005, p. 23).
Com relação à falta de sucesso da vertente gerencial, sobretudo na dimensão sociopolítica, embora Bresser Pereira relate um amplo debate sobre a Reforma Administrativa pela sociedade brasileira, isto não ocorreu de fato. A Reforma foi planejada e gestada em gabinetes, sem qualquer instituição de espaços públicos capazes de difundir o diálogo, restringindo-se em relação à opinião pública a apenas dizer que a proposta refletia os anseios populares de mudanças na Administração Pública (FERREIRA, 2006, p. 171). Complementa o autor ao dizer que:
Tal fato não é nada reconfortante para uma Reforma Administrativa em que um dos eixos centrais da renovação do aparelho do Estado era a participação do cidadão junto ao poder público, e, portanto, se pretendia democrática e legítima (2006, p. 171-172).
Bresser Pereira (1998, p. 18), ao analisar a Reforma Administrativa no Brasil, diz que a realidade inicial foi de descrença, hostilidade e perplexidade. Referido autor prossegue:
Hostilidade da parte daqueles que estavam comprometidos com a velha visão burocrática da administração pública, seja por uma
questão ideológica, seja por se sentirem ameaçados em seus privilégios. Perplexidade da parte dos que se viram diante de uma proposta inovadora, que mudava a agenda do país, e não tinham ainda tido tempo para avaliar as novas idéias. Descrença da parte dos que, aceitando a proposta de reforma, sentiam que os interesses corporativos e patrimonialistas contrariados eram fortes demais. Aos poucos, porém, a perplexidade foi se transformando em apoio, e a descrença foi dando lugar a um número crescente de defensores da reforma em todos os setores da sociedade, e principalmente entre os membros da alta burocracia brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 19).
Ao longo desses anos, atribuiu-se a reforma administrativa do Estado à existência de uma incompatibilidade entre os propósitos de flexibilização da estrutura da Administração Pública, característica do gerencialismo, o qual se pauta em valores de mercado e em tese mais eficientes e os valores políticos constitutivos do Estado Democrático de Direito, afetando a razão pública do aparelho do Estado e, em alguma medida, desvirtuando os seus fins precípuos (FERREIRA, 2006, p. 174).
Neste sentido, expõe Bucci (2002, p. 112):
A matriz intelectual da reforma administrativa, não só no Brasil, mas também nas experiências norte-americana e inglesa, proveio das experiências de gerenciamento empresarial no ambiente privado, e talvez por isso tenha produzido diretrizes de difícil adaptação ao direito público brasileiro, cuja base é a tradição burocrática francesa. Boa parte dos princípios e valores específicos do direito público não foi adequadamente incorporada às normas da reforma, ignorando-se o fato de que a gestão de serviços públicos segue uma lógica diversa da de mercado, o que importa a elaboração de uma metodologia específica de avaliação e acompanhamento de resultados (BUCCI, 2002, p. 112).
Complementa Matias-Pereira (2008, p. 75):
Apesar de ter ocorrido a transposição de técnicas de gestão do setor privado para o setor público, a agenda mostrou-se bastante restrita, uma vez que a lógica do processo decisório, que inclui formulação e implementação, não foi objeto da reflexão política. A forma como a reforma foi idealizada e conduzida mostrou-se falha, em especial pela insuficiência de mecanismos de coordenação política. Isso contribuiu para manter a fragmentação de ações no campo da gestão pública.
Diante desse contexto, a nova Administração Pública apresenta um caráter centralizador, mantendo os dilemas da dinâmica política, pois o gerencialismo não explora as questões que envolvem a complexidade da gestão, por exemplo, integração entre aspectos técnicos e políticos. Outra crítica a nova administração pública se deve a ausência de solução para os pontos fundamentais da gestão pública: elaboração de ideias e práticas administrativas específicas para o setor público, a democratização do Estado e a inter-relação entre administração e política (PAULA, 2005, p. 118).
Quanto à transformação institucional, o Plano Diretor da Reforma de Estado requereu a elaboração da base jurídica para a criação das Agências, Organizações Sociais e Organizações Sociais de Interesse Público. Procurou a elaboração de regras para uma gestão mais flexível, sobretudo naquilo que se refere às aquisições do governo e da administração de recursos humanos. As mudanças na ordem legal e normativa incluem, em especial, a revisão dos dispositivos constitucionais, como a Emenda Constitucional nº 19/98, contendo novas regras da estabilidade dos servidores e a Emenda Constitucional nº 20/98, alterando as regras que dispõem sobe as aposentadorias dos servidores e também uma revisão da legislação ordinária, sobretudo da Lei nº 8.112/90 que trata do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos (RIBEIRO, 2002, p. 13).
Com relação à Emenda Constitucional n° 19/98 que trouxe ao plano constitucional algumas regras relacionadas à Reforma Administrativa do Estado também é possível observar algumas críticas, dentre elas as que expõe Carvalho Filho (2008, p. 27-28):
A Emenda Constitucional n° 19 que guindou ao plano constitucional as regras relativas ao projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37, outro princípio: o da eficiência (denominado de “qualidade do serviço prestado” no projeto da Emenda). Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção deste princípio revela o descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causaram ao usuário. [...] A inclusão do princípio, que passou a ser expresso na Constituição, suscitou numerosas e acerbadas críticas por parte de alguns estudiosos. Uma delas consiste na imprecisão do termo. Ou seja: quando se pode dizer que a atividade administrativa é eficiente ou não? Por outro lado, afirma-se ainda, de nada adianta a referência expressa na Constituição se não houver por parte da Administração a efetiva intenção de melhorar a gestão da coisa pública e dos interesses da sociedade. Como efeito, nenhum órgão público se tornará eficiente por ter sido a eficiência qualificada como princípio na Constituição.
Por outro lado, a eficiência pode ser encarada como um dos deveres da Administração Pública, ou seja, “o que se impõe a todo agente público visando realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público [...]” (MEIRELLES, 2003, p. 102).
No que tange aos recursos humanos, pode-se constatar alguns avanços significativos na reestruturação das carreiras, treinamento contínuo e admissão de servidores. No entanto, a meritocracia, almejada no Plano da Reforma Administrativa do Estado, não
passa de uma ilusão, visto que as nomeações para as funções gratificadas continuam, via de regra, sendo feitas com base na antiguidade, sem vincular ao desempenho do servidor (PALUDO, 2010, p. 133). Por outro lado, Ribeiro (2002, p. 14) aponta aspectos positivos:
Um dos pilares da reforma foi a política de profissionalização do setor público, realizada mediante a seleção e capacitação de quadros para a Administração. Entre 1995-2002, recrutaram-se mediante concurso público cerca de 63.500 servidores, atendendo à diretriz de resgatar a capacidade de formulação de políticas e de operação dos serviços essenciais. Mais de 75 % destes são servidores de carreira. A política de profissionalização no decorrer dos oito anos de governo alcançou o núcleo central do governo, assim como as agências, organizações sociais e demais entes da administração. A flexibilização da forma de contratação mediante a criação do Regime de Emprego Público ocorreu paralelamente à seleção de quadros para as carreiras estratégicas de governo, a exemplo das carreiras do denominado ciclo de gestão. Fizeram parte, ainda, dos esforços de reforma um conjunto de medidas para controle e saneamento de despesas com pessoal: fixação de limites para remunerações, redução de cargos de confiança, exoneração de servidores não estáveis, programa de demissão voluntária, e a promoção de auditorias nas folhas de pagamento, instituição de dispositivos para controle de irregularidades, os quais foram difundidos por meio da assessoria a estados e municípios, servindo de apoio à posterior implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na temática das aquisições do governo, foram encerrados os estudos para uma ampla revisão da Lei 8.666/93, sobretudo os procedimentos para tornar mais simples o processo de compras, através de instrumentos alternativos para o barateamento de custos, como o sistema de compras por registro de preços, apoiado nas novas tecnologias de informação. Tais ações mostram bons avanços, em harmonia às ações de constituição do Governo Eletrônico (RIBEIRO, 2002, p. 13).
Um novo organograma governamental determinou, a partir de 1999, a fusão das pastas do extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado e do Ministério do Planejamento e Orçamento, criando o atual Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, mudança que trouxe novas oportunidades no âmbito da reforma, conforme assevera Ribeiro (2002, p. 14):
A mudança criou oportunidade para o avanço da reforma do Estado no sentido da ampliação do seu enfoque e do seu alcance sobre as políticas públicas, ao possibilitar a integração das funções planejamento, orçamento e gestão. Os projetos, antes sob a responsabilidade do MARE, foram transferidos para a Secretaria de Gestão, criada no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Durante quase dois anos, os projetos do PDRE foram desacelerados tendo sido dado ênfase ao novo modelo de Planejamento e à Lei de Responsabilidade Fiscal, importantes instrumentos da gestão financeira do Estado. Somente a partir de meados de 2000, verificamos um novo impulso no que diz respeito ao fortalecimento das iniciativas de consolidação dos novos modelos
organizacionais e de gestão, bem como de profissionalização mediante a retomada da política de concursos.
Outro aspecto relevante, atribuído à Reforma do Estado, foi a instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal, com o objetivo de propiciar as bases para uma gestão fiscal responsável, através de um novo padrão de gerenciamento de receitas e despesas públicas. Referida lei reforça os princípios da Federação, contribuindo para uma mudança cultura pública, internalizando uma mentalidade de custos entre os gestores públicos. Neste sentido, foram elaboradas regras para a gestão de receitas e despesas, fixando limites de gastos para cada nível de governo dos três poderes, exigindo, para tanto, a definição de metas fiscais anuais, dentre outros fatores (RIBEIRO, 2002, p. 14).
No entanto, vale ressaltar que as tentativas de reforma no Estado brasileiro muitas vezes são empreendidas sem que existam condições políticas para implementar os objetivos declarados tanto da modernização quanto da democracia (COSTA, 2008, p. 153). Referido autor complementa este entendimento:
[...] O que se verifica, repetidamente, é que os governos aparentemente engajados neste tipo de projeto são apoiados por grupos oligárquicos e lideranças fisiológicas que representam os interesses particularistas dos detentores dos privilégios e sanções e não tem interesse em reformas que busquem a instauração de formas mais igualitárias de competição política e novos tipos de relacionamento entre o Estado e a sociedade. O impasse se revela quando pressões por democracia e equanimidade vão de encontro aos interesses oligárquicos representados no sistema político e no próprio Estado autoritário, que segue servindo como a principal arena de disputa entre os atores por ele mesmo reconhecidas. [...] somente intervenções profundas na estrutura do Estado permitirão a emergência de formas de competição política mais democráticas, com o fortalecimento dos instrumentos de formulação e gestão de políticas públicas, notadamente da área social; a elevação dos padrões de desempenho na prestação dos serviços públicos; o estabelecimento de formas de cobrança da responsabilidade objetiva dos administradores públicos – accountability -, com a redução da impunidade e da corrupção [...] (COSTA, 2008, p. 153, 154).
Essa visão é compartilhada quando se analisa os problemas socioeconômicos no país, tendo em vista que o modelo de reforma do Estado, dual e linear, implementado sob a ótica neoliberal, não se mostrou capaz de resolver adequadamente tais problemas (MATIAS- PEREIA, 2008, p. 80).
Ficou evidenciado que, em geral, além da ausência de vontade política dos governantes, as reformas — apoiadas em decisões pontuais e casuísticas se apresentaram desarticuladas e incoerentes. Os custos dessas distorções se refletem na capacidade de competitividade do país, na vida dos cidadãos e na motivação dos funcionários públicos (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 80).
Numa síntese sobre a Reforma, Loureiro et al (2009, p. 740) aponta avanços na preocupação com o cidadão e no maior controle dos governantes, com padrões mais democráticos de gestão pública, principalmente com a inserção de novas tecnologias, conforme segue:
No Brasil, como em outros países da América Latina, as reformas do Estado e de suas relações com o mercado, desencadeadas a partir do início dos anos 1990, ocorreram juntamente com a inserção do país na economia global e a democratização das instituições políticas. Assim, o objetivo fiscal de redução dos gastos do governo (para garantir sua credibilidade perante os mercados financeiros) associou-se a promessas de mais eficiência no uso dos recursos públicos e de mais qualidade dos serviços prestados à população, a novas práticas de transparência e maior responsabilização dos governos. Mesmo que tais promessas não tenham, de modo geral, sido cumpridas, a preocupação com o cidadão, com maior controle dos governantes, com padrões mais democráticos de gestão pública, foi gradativamente incorporada na cultura política do país. Embora tímida e hesitante, a dimensão democratizante das reformas de Estado não é apenas retórica. Ela apresenta conteúdos mais ou menos efetivos e diferentes roupagens que abrangem desde a introdução de novas tecnologias que permitem maior divulgação dos atos dos governos até a criação de novos mecanismos de responsabilização política para além dos momentos eleitorais, durante os mandatos, e inclusive sob a forma de controles sociais.
Merecem destaque dois projetos arquitetados no PRDE e que fomentaram o avanço tecnológico no Brasil, permitindo uma maior divulgação dos atos públicos:
Redes de Governo: O projeto visava ao provimento de uma moderna rede de comunicação de dados, interligando de forma segura e ágil a Administração Pública, permitindo o compartilhamento de informações contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um serviço de comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e listas de discussão, todos eletrônicos) de forma a poder repassar à sociedade em geral e aos próprios órgãos do Governo, a maior quantidade possível de informações, contribuindo para melhorar a transparência e a eficiência na condução dos negócios do Estado [...] Sistemas de gestão pública: Projeto que abrange as áreas de pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento, e controle interno. O objetivo desses sistemas era permitir a transparência na implementação das diversas ações do Governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e não confidenciais para o Governo como um todo e para a sociedade, de forma articulada com a Rede Governo, permitindo a disponibilização em vários meios, em especial na internet. (PALUDO, 2010, p. 132).
De qualquer sorte, embora sejam muitas as críticas dirigidas a Reforma Administrativa do Estado, é perceptível uma maior divulgação dos atos públicos e de mecanismos de transparência, fomentando a ocorrência de accountability que mesmo tendo sua origem na literatura da ciência da Administração Pública, da vertente gerencial, é aceita,
pela literatura como um recorte positivo (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 246). O conceito de accountability e alguns instrumentos utilizados para o seu fomento serão estudados no capítulo 3.
3 Accountability no Brasil