Nesta seção, apresenta-se a metodologia utilizada para o desenvolvimento do estudo. Evidenciam-se as características da pesquisa, as formas de coleta de dados e os critérios de análise destes.
3.1 Tipologia da Pesquisa
A pesquisa pode ser classificada quanto ao objetivo, quanto à abordagem e quanto aos procedimentos utilizados para a coleta de dados.
Tratando do objetivo e da abordagem, interessam ao presente estudo os conceitos apresentados por Perovano (2014), Mathias-Pereira (2016) e Yin (2016).
Segundo Perovano (2014), no estudo com objetivo descritivo, propõe-se identificar, registrar e analisar as características, os fatores ou, ainda, as variáveis que se correlacionam com o fenômeno. Ressalta-se que, no presente estudo, o fenômeno é a integração dos sistemas de controle interno.
Mathias-Pereira (2016) associa o objetivo descrito da pesquisa à abordagem qualitativa, afirmando que a pesquisa qualitativa é descritiva, conforme segue:
parte do entendimento de que existe uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números. A interpretação dos fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo de pesquisa qualitativa. Não requerem o uso de métodos e técnicas estatísticas. O ambiente natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o instrumento-chave. É descritiva. Os pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado são os focos principais de abordagem.
Para Yin (2016) a pesquisa com abordagem qualitativa procura coletar, integrar e apresentar dados de diversas fontes de evidência como parte de qualquer estudo.
Assim, com respaldo em Perovano (2014); Yin (2016); e Mathias-Pereira (2016); a presente pesquisa é caracterizada como descritiva com abordagem qualitativa, uma vez que, sem utilizar de métodos ou técnicas estatísticas, com o objetivo de avaliar a integração do Sistema de Controle Interno dos Poderes no Estado do Ceará, tendo por norte a legislação correlata e o ambiente no qual se insere o controle interno da Administração Pública estadual,
procurou-se conhecer e descrever a estrutura dos órgãos de controle interno dos Poderes, bem como, analisar se os Sistemas de Controle Interno funcionam de forma integrada.
3.2 Coleta de dados
A coleta de dados está relacionada com o problema e com o pressuposto da pesquisa, tendo por fim a consecução dos elementos necessários ao alcance dos objetivos propostos (MATIAS-PEREIRA, 2016).
Com o objetivo de conhecer e entender como os órgãos de Controle Interno se organizam para atender a legislação relativa à integração do Sistema de Controle Interno do Estado do Ceará, procurou-se verificar a estrutura dos órgãos de controle interno no Estado do Ceará e analisar se os sistemas de controle interno funcionam de forma integrada no atendimento à legislação.
Os dados foram coletados tendo por referência os órgãos centrais do SCI dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário Estadual, bem como dos órgãos autônomos: TCE- Ce, MPCE e DPGE, os quais compõem a Administração Pública do Estado e nos quais estão inseridos os sistemas de controle interno previstos na CE/1989.
Partindo do pressuposto de que não há integração do SCI na Administração Pública Estadual, com fundamento na legislação e com apoio no entendimento dos gestores máximos dos órgãos centrais dos SCI, analisou-se a integração do sistema de controle interno dos Poderes do Estado do Ceará.
Para tanto, quanto aos procedimentos, as informações sobre os órgãos pesquisados foram obtidas por meio da pesquisa bibliográfica e documental, a partir de fontes públicas, divulgadas nos respectivos portais eletrônicos e documentos públicos, identificando-se a legislação relacionada ao objeto do estudo.
Para Matias-Pereira (2016, p.91), a pesquisa documental é elaborada a partir de materiais que não receberam tratamento analítico, enquanto a bibliográfica é elaborada, principalmente, a partir de livros, artigos de periódicos e materiais disponibilizados na Internet.
As análises bibliográficas foram realizadas no período de agosto de 2017 a fevereiro de 2018, principalmente por meio de sites oficiais, tendo por referência, sobretudo, os doutrinadores do direito administrativo e os resultados dos trabalhos apresentados por outros pesquisadores, relacionados à Administração Pública, ao controle da Administração Pública, no âmbito interno e externo; ao controle social; e ao papel dos Tribunais de Contas.
eletrônicas: www.cge.ce.gov.br, www.al.ce.gov.br, www.tjce.jus.br, www.mpce.mp.br, www.defensoria.ce.def.br e www.tce.ce.gov.br, no período de setembro de 2017 a fevereiro de 2018. Pesquisou-se também o sítio eletrônico do portal da transparência do Poder Executivo. Para Gil (2008), o baixo custo, a riqueza e a estabilidade dos dados são algumas das vantagens da pesquisa documental.
As pesquisas nos sítios oficiais elencados tiveram por objetivo conhecer a estrutura orgânica dos Poderes, seus dirigentes, as normas que regulamentam a atuação dos respectivos órgãos de controle interno nos Poderes; a forma de divulgação das informações relacionadas às respectivas atividades administrativas, como os procedimentos licitatórios realizados, a celebração e acompanhamento de contratos, a execução orçamentária dos respectivos órgãos e entidades, bem como à apresentação e divulgação dos portais de transparência e das ouvidorias.
Dentre os documentos e legislação pesquisados, encontram-se, especialmente, as Constituições Federal e Estadual e os normativos dos órgãos centrais do SCI dos Poderes Estadual, relacionados no Quadro 1.
Quadro 4 – Normativos dos Órgãos de Controle Interno
PODERES EXECUTIVO LEGISLATIVO(ALECE) JUDICIÁRIO(TJ) TCE-Ce MPCE DPGE
Nomenclatura dos Órgãos Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado Controladoria Auditoria Administrativa de Controle Interno
Controladoria Controladoriae Auditoria Interna Controladoria- Geral Normativos Leis nos 13.297/2003, 14.306/2009, 13.875/2007, 15.360/2013; 15.798/2015; e Decreto nº 32.070/2016 Lei nº 13.332/2003 e Ato Deliberativo nº 561/2003 Leis nos 12.483/1995 e 13.956/2007 Resolução nº 3.163/2007 Provimento nº20/2009 Lei Complementa r nº 171/2016 Lei Complementa r nº 06/1997
Fonte: Dados da pesquisa (2018).
A pesquisa foi complementada com a realização de entrevista com cada um dos dirigentes máximos dos seis órgãos centrais de controle interno.
Gil (2008) ressalta que
Enquanto técnica de coleta de dados, a entrevista é bastante adequada para a obtenção de informações acerca do que as pessoas sabem, crêem, esperam, sentem ou desejam, pretendem fazer, fazem ou fizeram, bem como acerca das suas explicações ou razões a respeito das coisas precedentes.
o entendimento formado por meio da organização normativa dos órgãos de controle interno, a partir da percepção daqueles que estão diretamente envolvidos com a prática do controle interno nos poderes, por conhecerem a realidade do ambiente no qual a norma deve ser aplicada e por contribuírem com a efetiva implementação e sedimentação do sistema de controle interno na Administração Pública Estadual, bem como de sua integração.
Entre as vantagens no uso dessa técnica, Gil (2008) enumera a maior flexibilidade para o entrevistador, que pode esclarecer o significado das perguntas e se adaptar com maior facilidade tanto às pessoas quanto às circunstâncias que envolvem a entrevista.
Considerando os níveis de estruturação das entrevistas, Gil (2008) as classifica em informais, focalizadas, por pautas e formalizadas ou estruturadas. Destas classificações, interessa à presente pesquisa a da entrevista por pautas, que de acordo com o autor apresenta certo grau de estruturação que é constituída por pontos de interesse relacionados entre si, os quais serão explorados ao longo da entrevista, guiando o entrevistador. Este tipo de entrevista comporta poucas perguntas diretas, formuladas de acordo com as pautas, sobre as quais o entrevistado fala livremente, que podem ser reconstruídas de forma mais estruturada, no sentido de uma análise objetiva (GIL, 2008).
A entrevista por pautas apresentada por Gil (2008) converge com a entrevista qualitativa, da classificação de Yin (2016). Nesta o pesquisador, guiado por um protocolo de entrevista, não segue um roteiro rígido, não adota conduta uniforme para todas as entrevistas e as perguntas mais importantes são mais abertas do que fechadas, sendo a forma mais utilizada de entrevistar em pesquisa qualitativa (YIN, 2016).
As entrevistas foram guiadas pelas pautas ou protocolo de entrevista descrito no Apêndice A, contendo especialmente os temas controle interno, SCI, integração do SCI, controle social e o uso da tecnologia de informação na integração do SCI, além das informações gerais sobre os gestores; tempo de serviço na administração pública e no controle interno e área de formação acadêmica.
As entrevistas foram realizadas, individualmente, pelo próprio pesquisador, no ambiente de trabalho dos seis entrevistados, um de cada órgão central de controle interno dos poderes, identificados como Entrevistado 1, Entrevistado 2, Entrevistado 3, Entrevistado 4, Entrevistado 5 e Entrevistado 6, na ordem em que aparecem no Quadro 4 desta seção.
O contato inicial com os entrevistados foi realizado por telefone. Nesse momento, foram explicitados o motivo da entrevista, a importância da participação do entrevistado para o trabalho e o tema a ser abordado. As primeiras entrevistas aconteceram em março de 2018, nos órgãos do Executivo, Legislativo, Judiciário e TCE-Ce. Em setembro de 2018, no MPCE
e na DPGE. Tiveram como objetivo conhecer a percepção dos entrevistados sobre a estrutura do Sistema de Controle Interno, bem como, sobre a integração desses sistemas.
Com a autorização dos entrevistados, as entrevistas foram gravadas e posteriormente convertidas nos textos, oportunamente transcritos, no que foi considerado relevante para os resultados.
3.3 Análise dos dados
A análise consiste em descrever os procedimentos adotados na tabulação e análise dos dados (MATIAS-PEREIRA, 2016).
Utilizando-se da pesquisa documental, foram descritas as estruturas orgânicas dos Poderes, com o fim de se delimitar o ambiente no qual estão inseridos os respectivos Sistemas de Controle Interno. Foram, então, analisadas e descritas as estruturas e principais características dos órgãos responsáveis pelo SCI em cada instância de Poder, tais como: a designação do órgão, a nomenclatura dos cargos dos dirigentes máximos, o quadro de pessoal e os principais normativos.
Ainda com apoio na pesquisa documental, a partir da CE/1989 e dos normativos relacionados no Quadro 1, foram comparadas as competências dos órgãos centrais de controle interno e verificadas suas semelhanças com o objetivo principal de analisar a convergência dos referidos órgãos no sentido de uma atuação integrada. Como o mesmo objetivo, verificou- se o alinhamento entre as referidas competências e as finalidades do SCI integrado, definidas na Constituição do Estado do Ceará de 1989, atualizada pela Emenda Constitucional nº75/2012.
Por meio das entrevistas buscou-se conhecer as principais características dos dirigentes máximos dos órgãos de controle interno, tais como: sexo, área de formação acadêmica, tempo de experiência de serviço público e na atividade de controle.
Seguiu-se com a análise temática das entrevistas. Segundo Gomes (2013) na análise temática, o conceito central é o tema, o qual pode ser apresentado por meio de uma palavra, uma frase ou um resumo. Para Minayo (2014), “... consiste em descobrir os núcleos de sentido que compõem uma comunicação, cuja presença ou frequência signifiquem alguma coisa para o objeto analítico visado” (MINAYO, 2014, p. 316).
Nesta pesquisa, a identificação dos núcleos temáticos correspondeu aos temas descritos no protocolo de entrevista constante do Apêndice A e o tratamento dos resultados permitiu confirmar, sob a ótica dos entrevistados, a análise da integração do controle interno na Administração Pública Estadual, formulada com base na legislação.