Definida como política de base territorial, sua implementação depende da existência de autoridade pública competente sobre a mesma base territorial, ou seja: políticas de base territorial estadual devem ser
executadas pela autoridade estadual, as de base municipal, pela autoridade municipal e, conseqüentemente, as de base territorial metropolitana devem ser executadas por uma autoridade metropolitana, em consonância com a autonomia dos entes federados.
Cabe lembrar que metropolização, como ação do ato de metropolizar, é juntar, apresenta-se, determinando a centralização, muito embora produza resultados parecidos ou iguais aos processos descentralizadores.
Para a interpretação do conceito de descentralização dentro do objeto da metropolização, portanto, é necessário entender, segundo Oliveira (1999, p.14), o binômio centralização / descentralização. O autor esclarece- nos que este processo...
“ [ . . . ] é to ma d o c o mo p o n to c h a v e à e x p r e s sã o c e n t r o . A s s i m, a s d e c i s õ e s me d ia n te a d e s c e n t r a l i z a ç ã o a fa s t a m- s e d o c e n t ro , o u se ja, as d e cis õ es e as d efin i ç õ es d e aç õ e s e a lo c a ç ã o d e r e cu r so s , e m g r a u s v ar ia d o s d e au to n o mia s er ia m to mad a s e m in s tâ n c ia s o u tr a s q u e n ã o a s c e n tr a is. A c en tr a li zaç ão p r es su p õ e a to mad a d e d e cis ã o e m u m n ív el c en tr al, r e p r e s e n ta d o n o c a s o e d u c a c io n a l t a n to p e lo M i n is t é r i o d a E d u c a ç ã o , n o s p aí s e s u n it á r i o s, c o mo e m n í v e l d e S e c r e ta ri a e st a d u a l, n o s fe d e r a d o s . O q u e c a r act er iza é o fa to d e q u e a s d e c isõ e s s ã o to ma d a s p o r u m p e q u e n o g ru p o , q u e e x p re ss a a v o n ta d e p o lít ic a d o c e n tr o , c o m ju r isd iç ão s o b r e d et e r mi n ad o te rr it ó ri o , co m p o d e r s o b r e r e c u rs o s h u ma n o s, fi n a n c e i r o s, d e fin iç ã o d e lin h a s, p l an o s e p r o g r a ma s e c o n tr o le so b r e a e x e c u ç ã o ” .
Ressalte-se, porém, que, ao adotar o referencial bibliográfico para a fundamentação para interpretação do conceito de descentralização, não podemos descurar de um tema maior, o federalismo, ou seja, não ignorar o âmbito do sistema de governo federal, visto que “[...] esta forma de governo tende a se aproximar dos modelos homogêneos de resposta”. (SPOSATI; FALCÃO, 1990, p.16). Para o conceito em questão, no entanto, há necessidade de um modelo heterogêneo, o que exige novas formas de obter a unidade, em razão da diferenciação social, exigindo-se padrões alternativos e não um padrão ideal.
Braga (1999, p.6) lembra-nos isto:
O s iste ma fe d e r a tiv o b r a s ile i r o p r e v ê a p e n a s tr ê s n ív e is d e a u to r id a d e te r r ito r ia l, c o r r e sp o n d e n te a o s tr ê s n ív e is a u tô n o mo s d e g o v e r n o : F e d e r a l, E s ta d u a l e Mu n ic ip a l1 1, c a d a q u al c o m c o mp e tê n c i a s e sp e c ífic a s. N ã o e st á p r e v is ta , n o d i re ito b r a s ile i ro , a e x istê n c ia d e n e n h u ma a u to r id a d e p o l ítica in ter med iá r ia e n tr e o Es tad o e o Mu n ic íp io .
Mediante esta realidade, a magnitude da descentralização mede- se pelo volume de ações realizadas e reconhecidas nas instâncias governamentais da gestão, seja municipal, estadual ou federal. Sendo assim, a descentralização é um problema de grau, como afirma Borges (2002, p.46 apud MOTTA; PERREIRA, 1984, p.90) ao citarem Dale (1955, p.107), mostrando que se mede deste modo:
• pelo número de decisões tomadas na parte inferior da h ie ra r q u ia;
• pela importância das decisões tomadas na base;
• pelo número de funções das decisões tomadas na base; • pelo grau de supervisão exercido sobre as decisões da
b as e.
Quando o grau de descentralização é alcançado nas esferas de governo e estes conseguem a representação das populações locais e as reconhece por suas capacidades de decisão, pode-se dizer que há efetiva descentralização do poder do Estado. Isto no sentido de considerar que governo democrático é aquele que segundo Giubilei (2001, p.190) “[...] descentraliza o poder e garante a participação da comunidade nas decisões [...]”.
A descentralização, por vezes, constitui um objetivo difícil de ser alcançado ao se levar em conta a perda de poder que, por via de regra, vem mascarada de prática de desconcentração de poder. Nesse sentido, Both (1997, p.86 apud SOUSA FERNANDES, 1988, p.112) apresenta a desconcentração como:
“ [ . . . ] u ma fo r ma d e d is tr ib u iç ã o d e p o d e r e s q u a n to a o se u c o n te ú d o e q u a n t o à su a a u to n o mi a . D e s c o n c e n tr a m- se p o d e r es p re d o mi n an temen te ex e cu tiv o s e man t ém-s e o c o n tr o le h ie rá r q u ico so b r e o s ó r g ão s d es co n ce n tr ad o s a tr a v é s d o i n stit u to d e d eleg a çã o d e p o d er e s” .
O mesmo conceito é tratado por Oliveira (1992, p.24) nos seguintes termos:
“ [ . . . ] d e s c o n c e n t ra ç ã o e n te n d e - se a d e le g a ç ã o d e d e te r min a d as fu n çõ e s a en tid a d es r eg io n a i s o u l o cais q u e d e p en d em d ir e t a me n te d o o u to r g a n te , is to é , u m p r o c e s so p e lo q u al s e tr a n s fe r e fu n ç õ e s d e u m ó r g ã o d o E s ta d o a o u t ro , q u e g o z a d e s u a me s ma p e r so n a lid a d e ju r íd ic a , ma s q u e p er te n c e a u m n ív e l te r r ito r ia l me n o r ” .
Na desconcentração, as instâncias superiores de governo não partilham poderes e, quando muito, aproximam-se dos cidadãos por intermédio das políticas públicas em área geográfica definida e circunscrita.
Nesses casos, corre-se o risco de ocorrer a prefeiturização política, segundo a qual o poder de governo e a gestão são vetados nas instâncias internas do Estado e transferidos ao poder executivo municipal. A prefeiturização significa, portanto, a incorporação e a gestão, pela prefeitura, dos recursos institucionais federais e estaduais instalados no município, “[...] o que dá margem ao aparecimento do localismo restrito e a exacerbação do clientelismo”. (SPOSATI; FALCÃO, 1990, p.20).
Por descentralização, por via da metropolização, entende-se que as entidades regionais e/ou locais, com graus significativos de autonomia, definam as formas próprias com as quais vão organizar e administrar o sistema público em suas respectivas áreas de ação, por meio do que vai apontado na Lei Orgânica dos Municípios e em Leis subsidiárias, pelo Conselho Nacional de Educação, pelo Conselho Estadual de Educação, enfim, aos setores da sociedade onde forem aplicadas.
Para o entendimento de como a descentralização se processa na metropolização, busca-se a lição de Lobo (1990, p.7), que a classifica em três vertentes:
1 . d a a d m in is tra ç ã o d i re t a p a r a a i n d ire ta , tr ata n d o - s e, n e ste c a s o , d a fo r ma ç ã o d e e mp r e s a s p ú b lic a s, s o cie d ad e s d e e c o n o mia mista , a u ta r q u ia s, fu n ç õ e s q u e s o b a ju sti ficati v a d a n ece ss id ad e d e a g iliza ção d as a çõ es g o v e rn a me n tais , co mp õ em h o je u m c o rp o p o d e ro s o à ma r g e m d o c o n t r o le c e n tr a l;
2 . e n tre n í v e is d e g o v e r n o , r e fe r in d o - s e à s r e la ç õ e s
in t e r g o v er n amen ta is, imp lic an d o n a d e leg aç ã o d e ma i o r p o d e r ao s E s ta d o s e Mu n ic íp i o s, in c lu i n d o a d i me n sã o fin a n ceir a ( r e d i str ib u iç ã o d a s r e c e ita s p ú b lic a s) e a p o lí tica - in s titu c io n a l ( r e o r d e n a me n to d a s c o mp e tê n c i a s g o v e rn a me n tais ) ;
3 . d o e s ta d o p a r a a s o c ie d a d e c iv i l, já fo r a m a p r e s e n ta d a s a s c r íti cas ao p r imeir o g r u p o , r e p r es en ta d o p e lo s p r iv a tist as. E m r ela ção ao se g u nd o g r u p o , r e p r es e n tad o p e lo s q u e d e fe n d e m u ma a r tic u l a ç ã o ma io r e n tr e s o c ie d a d e c iv il e o E s ta d o , h á q u e s e ap o n ta r o r is c o q u e s e c o r r e e m r e l a ç ã o à p r i v a t i z a ç ã o .
No caso em questão, a metropolização interessa à vertente “entre níveis de governo”, por tratar-se de uma política que visa ao envolvimento dos municípios e do Estado no processo de metropolização, visto que estes são os detentores do poder como entes federados. Pressupõe- se, então, uma forma de poder mediador que não engloba exclusivamente a figura do prefeito municipal ou de seus assessores, e sim do regional. Esse poder mediador regional é abarcado não apenas pelo poder político representado pelos municípios e Estado, mas por outras modalidades de poder derivadas da sociedade civil, organizações, conselhos, etc.
No contexto do poder político local, dentro do processo de metropolização e tomando-se como base à interpretação de Bordenave (1998, p.58 – 60), podemos dizer que é apresentando para a comunidade a possibilidade de exercer um papel com autonomia relativa, no âmbito de suas atribuições, levando-se em conta as relações de participação estabelecidas com toda a sociedade e, em especial, com outras modalidades de poder nela disseminadas, que nela se integrarão membros com a
finalidade de atingir os objetivos que estabeleceram, e, então, determinarão a coalizão de suas representações.
Para entender a metropolização como descentralização dentro deste contexto e projetá-la, torna-se necessário estabelecer o parâmetro fundamental para a análise e efetivação da forma como permeia a política pública para educação e como os sistemas educativos podem se organizar, ao tomarmos como base a Constituição do Estado de São Paulo em seu TÍTULO VII - Da Ordem Social, Capítulo III - Da Educação, da Cultura e dos Esportes e Lazer e Seção I - Da Educação, o Art. 238 define que “[...] a lei organizará o Sistema de Ensino do Estado de São Paulo, levando em conta o princípio da descentralização (grifo nosso)”.
Neste sentido, entender a implantação de uma Região Metropolitana e o estabelecimento de poderes efetivos de gestão de políticas públicas dentro do conceito de descentralização, implicará estabelecer um pacto tendo em vista uma esfera intermediária de poder entre o Estado e os Municípios, guardando suas autonomias, com a transferência de atribuições de ambos à região metropolitana. Para que não ocorra, em alguns momentos, impasse para mudar a forma de ação das partes, ou seja, os municípios só adotariam as diretrizes dos órgãos metropolitanos se lhe interessar, da mesma forma, também o Estado só descentralizaria suas funções em benefício dos órgãos metropolitanos, caso seja de seu interesse.
Aliados aos princípios legais constitucionais de direito, apresentados anteriormente, o que se vê em virtude do processo de metropolização, em especial quanto aos serviços e políticas públicas, é um despertar no aumento cada vez maior da cooperação entre os administradores. Nota-se, neste contexto, que os problemas urbanos e rurais devem ser resolvidos no âmbito das questões regionais.
Na mudança de enfoque, ao se voltar para a figura do regional, os municípios, mesmo nas relações intermunicipais, deverão criar formas de
atendimento comuns dentro da Região Metropolitana, o que deverá mudar a postura para uma gestão integrada dentro dos interesses comuns.
Assim, como modelo político-administrativo, a descentralização “[...] é concebida co mo a redistribuição − entre instâncias governamentais, entre poderes estatais e entre o Estado e a sociedade − de competências, recursos e encargos originários dos organismos centrais, o que implica redistribuição de poder e redivisão do trabalho entre diferentes instâncias autônomas do sistema” (COSTA, 1997, p.21).
Cabe salientar que a descentralização, como um instrumento político de administração, não tem um fim em si mesma. Para avaliar o seu êxito é necessário verificar se seus objetivos estão sendo alcançados. Os tipos de estratégias, entretanto, que venham a ser adotadas, embora eficazes, podem ter seu alcance restrito às questões setoriais e, mesmo que possa haver um órgão responsável para cada questão metropolitana, é preciso admitir que o todo é muito mais do que a simples soma das partes.
Ao criar a Agência Metropolitana de Campinas – AGEMCAMP, pela Lei Complementar Estadual Nº 946/2003, o governo do Estado de São Paulo também procura sustentar-se em um órgão técnico, entidade autárquica, para executar políticas e ações definidas pelo Conselho de Desenvolvimento com a seguinte estrutura básica: Conselho Deliberativo e Normativo; Diretoria Executiva, constituída esta de Assistência Técnica, Procuradoria Jurídica, Diretoria Técnica e Diretoria Administrativa. Este órgão tem como princípio estabelecer metas, planos, programas e projetos, bem como fiscalizar e avaliar sua execução, podendo, ainda, promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando for necessário à realização de atividades de interesse comum.
Barroso (1998, p.14), no entanto, alerta-nos para a política em ação nos moldes como foi apresentado nesta sobre a descentralização para o confronto entre lógicas e os obj etivos administrativos em...
“ [ . . . ] q u e o p r o c e s s o d e tr a n s fe r ê n c i a d e c o mp e tê n c ia s p a r a a s au ta r q u ias , co n s titu i u m p ro c e s so d e a u to l im ita çã o ,
t o ta lme n te d e c id id o e c o n tr o la d o p e lo E st a d o , c o m a fin a lid ad e d e p e r p e t u a r o se u p o d e r . F o r ç a d o p e la c o mp le x id a d e d o s p ro b l e ma s e a c a r ê n c ia d o s r e c u r so s , o E st a d o d e v o lv e a s tá ti c a s , ma s c o n se r v a a s e s tr a té g i a s, a o me s mo temp o e m q u e s u b st itu i u m c o n tr o le d ir e to , c e n tr a d o n o re sp e ito d as n o r mas e d o s r eg u la me n to s, p o r u m co n tr o le r e mo to , b a s e a d o n o s re su lt a d o s” .
Com efeito, deve-se destacar que a AGEMCAMP tem como atribuição a atualização das informações estatísticas para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza territorial, demográfica, financeira, urbanística, social, cultural e ambiental. Deste modo, a agência atuará em áreas como segurança pública, transportes, moradia, saúde e educação com recursos que virão de transferências da União, do Estado e dos municípios da região, além de outras fontes, em forma de repasses ao Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas.
Cabe ressaltar que a Constituição Federal de 19881 2 define as atribuições dos estados federados e dos municípios para as funções e serviços públicos de seus interesses, o que serve de alerta na medida em que, ao atribuir a função de controle, planejamento e gestão de serviços, bem como a de realizador das políticas públicas a uma entidade autárquica metropolitana, o fato pode resultar em discriminação de um dos poderes, seja estadual, seja municipal, tendo em vista as articulações das forças políticas. Disto resultaria privilegio de um dos poderes e estabeleceria impasses na aplicação das políticas públicas na região em questão.
Todo este cenário sociopolítico reforça e aponta caminhos para os debates sobre o destino e o perfil que deverão assumir as políticas públicas, em particular as que se voltam para os setores sociais. Valendo-se do entendimento de que estas políticas constituem-se em um elemento estrutural das sociedades, representando um tipo de regulação que cada setor colocará em prática, e baseando-se em um determinado estágio do seu desenvolvimento, configura-se, assim, segundo Draibe (1988, p.2), “[...] os modos de articulação entre o estado e a sociedade”.
Desta situação infere-se que os protagonistas das políticas públicas (em especial, fala-se da política voltada à educação no município), deverão vislumbrar quais seriam os caminhos naturaia para o cidadão exprimir sua tendência inata de realização, caminho esse que, segundo Azanha (1992, p.65), “[...] seria o fazer coisas, afirmar-se a si mesmo em integração com os demais cidadãos, a auto-expressão, o desenvolvimento do pensamento reflexivo, o prazer de criar e recriar coisas, e, ainda, a valorização de si mesmo pelos outros”. Trata-se de descortinar um espaço geográfico comum, visto que, conforme Carvalho (2000, p.13): “[...] os territórios vão se tornando menos estranhos aos homens na medida em que seletivamente superam-se fronteiras. O mundo vira, torna e revolve a cidade, e a cidade vira (o) mundo e são criadas as condições para a realização da cidadania plena”.