O Modelo Corporativista

As mudanças econômicas ocorridas nas sociedades industriais têm tido um impacto significativo na relação entre Estado e sociedade e na relação que se estabelece entre os grupos políticos que estão nele representados. Roth Deubel (2006a), acatando a visão de Schmitter, entende o Modelo Corporativista (ou o que ele denomina neo-corporativismo), como um

[...] sistema de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerárquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio de la representación dentro de sus categorías respectivas (ROTH DEUBEL, 2006a, p.33).

Embora os primeiros Estados corporativos tenham sido autoritários, depois de 1945, vários países teriam adotado o neo-corporativismo como forma de concertação entre os grupos de pressão (organizações de trabalhadores e patrões); a qual é entendida como um mecanismo de controle de conflitos entre eles.

Pode-se entender este modelo como uma derivação do Marxista. Mantendo a ênfase no conflito entre o capital e o trabalho, este modelo coloca que esse conflito foi incorporado ao aparelho de Estado. As mudanças ocorridas no capitalismo, que levaram a uma diminuição do crescimento econômico, a uma crescente concorrência internacional e à busca de competitividade teria colocado a necessidade de subordinar aquele conflito aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais.

A premissa em que se apóia este modelo é a de que os indivíduos podem ser melhor representados através de instituições funcionais/ocupacionais do que através de partidos políticos ou unidades eleitorais geograficamente definidas.

Trabalhadores, através de sindicatos; empregadores, através de federações: fazendeiros, através de câmaras de agricultura. As unidades de categorias são reconhecidas pelo Estado corporativo como possuindo monopólio de representação (podendo assim ser por ele controladas) e responsabilizadas por funções administrativas em lugar do Estado.

O Modelo Corporativista, então, destaca a dimensão associativa como uma das bases institucionais da ordem social e não como uma dimensão competitiva semelhante àquela que é assumida pelo modelo pluralista. A análise do processo de tomada de decisão, então, é marcada pelo exame da participação formal de organizações de representação de interesses associados às categorias específicas (setoriais) na tomada de decisões públicas.

Como se pode perceber, o Modelo Corporativista se opõe à visão pluralista ao atribuir aos interesses organizados (representantes reconhecidos pelo Estado) um papel principal no processo de tomada de decisão. Diferentemente do Modelo Pluralista, para o qual as políticas são concebidas através da competição entre os grupos, no modelo corporativista elas são “fruto de una negociación entre el Estado y los representantes de los sectoriales involucrados (ROTH DEUBEL, 2006a, p.33)”.

A visão Corporativista pode ser considerada como resultado da ênfase colocada pelas interpretações Neo-Marxistas no papel central do Estado no processo político. Por outra via, convergente, da ênfase colocada pela interpretação Elitista no papel das “state´s elites”. As visões Pluralista, Elitista e Corporativista são ao mesmo tempo visões/ interpretações e propostas normativas de organização da sociedade e da economia no capitalismo. A Marxista, pelo contrário, constitui-se numa crítica à formação social capitalista. A proposta normativa que apresenta transcende os limites do capitalismo.

Após a explanação acerca dos vários termos relacionados com os estudos de políticas públicas (polity, politcs, policy) e de algumas aproximações acerca de aspectos relacionados à política pública presentes na literatura pesquisada, o próximo capítulo se deterá inicialmente em um breve histórico do EAv e em seguida abordara seus aspectos teórico–metodológicos.

2 O ENFOQUE DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1. Introdução

Este capítulo trata do processo de desenvolvimento do Enfoque de Avaliação de Políticas – o EAv –, de seus aspectos conceituais e de suas ferramentas analíticas.

Na obra dos autores pesquisados, como era de se esperar, não há uma referência à denominação – Enfoque de Avaliação de Políticas Públicas – que estou utilizando. Por isso, ao longo do texto, mantive as denominações originais propostas por eles. A denominação enfoque busca enfatizar que se trata de uma perspectiva, ponto de vista, forma de olhar uma realidade concreta, as Políticas Públicas.

O EAv, grosso modo, tem o objetivo de conhecer o resultado subjacente às políticas públicas tendo como foco o processo de implementação. O termo resultado é aqui utilizado de maneira genérica para fazer referência a desempenho, conseqüência, efeito, impacto ou produto de ações e estratégias que foram colocadas em prática para obter um determinado fim. Esse exame se dá a partir da avaliação de vários aspectos relacionados aos níveis operacionais da política: os programas e os projetos (ou poderia ser entendido simplesmente como políticas).

A trajetória do processo de delimitação das bases conceituais e metodológicas do EAv, de que trata a primeira seção deste capítulo, é abordada de modo a indicar os acontecimentos históricos e desenvolvimentos cognitivos que são responsáveis pela sua construção. Isto sem que se pretenda evitar a natural superposição temporal que ocorre em abordagens dessa natureza. Esta apresentação, embora procure respeitar uma ordem cronológica, adota como critério expositivo o

conceito de momento, tal como formulado por Matus (1996)12.

O EAv emerge de um conjunto de práticas em diferentes áreas do conhecimento agregando também princípios teórico-metodológicos da pesquisa social. Segundo autores como Cohen (1972), Weiss (1998), Worthen (1997), Carlino (1999) e Santacana e Gómez Benito (1996), durante muito tempo não se teve clareza do que realmente constituía uma avaliação de política, pois não existia um corpo de conhecimento específico que a ela pudesse ser associado. A construção do campo conceitual da avaliação se transforma de acordo com os movimentos e as mudanças dos fenômenos sociais (DIAS SOBRINHO, 2003, p.14).

Na realidade, o EAv tal como é conhecido na atualidade, teve um longo período de amadurecimento, através da colaboração de profissionais de diversas áreas do conhecimento. Em relação a essa diversidade e a construção do corpo de conhecimento da avaliação Bañón i Matinez (2003, p. XXIII), destaca que

[…] la confluencia de profesionales de distinta formación en la práctica evaluativa ha ocasionado la perdida del saber de cada uno para dar paso a un saber común con aceptación en el mercado de la evaluación y en la comunidad de expertos.

Foi justamente a diversidade desses profissionais que gerou uma variedade significativa de tipos e modelos de avaliação de políticas. O que, de certa forma, reflete um conhecimento, interesse e visão de avaliação distinta. E, finalmente, aponta para o fato do corpo teórico-metodológico da avaliação de políticas ter sido construído gradual e coletivamente.

Alvira Martín (1998, p.41) destaca que a conformação do corpo de conhecimento da avaliação enquanto uma atividade acadêmico-profissional se deve a uma conjunção de diversos fatores:

a) Racionalización progresiva, entendida como instrumentalidad, de las intervenciones públicas; b) Progreso de la metodología de la investigación de las Ciencias Sociales; c) Incremento del control, y de la

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‘Momento’ é uma instância repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contínuo, que não tem princípio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996, p. 577). O conceito não tem uma característica meramente cronológica e indica instância, ocasião, circunstância ou conjuntura, pela qual passa um processo contínuo ou em cadeia, sem começo nem fim bem definidos.

capacidad de control, de las Administraciones Públicas por instancias superiores (supranacionales, nacionales, etc.) y por las asociaciones y organizaciones ciudadanas.

De acordo com Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998, p.10), a avaliação se encontra atualmente em um estado de maturidade analítica e conceitual alcançado através de um desenvovimento que foi potencializado “según los ritmos de legislación e implementación de las diferentes políticas sociales de los gobiernos públicos estatales y nacionales norteamericanos”.

Como dificuldades para a compreensão da trajetória do EAv, cabe apontar, além da diversidade observada na sua construção teórico-metodológica, a ausência de registros que fossem comparando os estudos avaliativos que iam sendo realizados. A ausência de publicações sobre o tema, mesmo levando em conta que a avaliação tal como é conhecida hoje é ainda bastante recente, representou um obstáculo à elaboração da abordagem histórica que aqui se apresenta.

Considerando esta realidade, e com o objetivo de facilitar o entendimento dessa parte deste trabalho, é importante ressaltar dois aspectos. O primeiro é que, ao longo da apresentação do processo13 de construção do EAv farei referência a estudos avaliativos relacionados às área de saúde e educação (avaliação educacional14 e avaliação de programas). Esta referência a estudos com interesses distintos reafirma que o surgimento e evolução do corpo de conhecimento da avaliação sofreram influência de diversas áreas do conhecimento. O segundo aspecto, é que, no decorrer dessa apresentação, citarei alguns dos principais acontecimentos sociais e políticos que contribuíram para que o EAv tivesse um desenvolvimento como o observado.

Assim, sem a intenção de compor uma exaustiva história do EAv, mas com o objetivo de entender o processo pelo qual se deu o seu desenvolvimento, esta

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Tenho conhecimento de que foram realizadas várias avaliações (ou algo similar) em vários países da Europa e principalmente na França que influenciaram a história do EAv. No entanto, não tenho a intenção de relatar todas as avaliações que ocorreram durante o período histórico aqui abordado, e me concentrarei nas avaliações que ocorreram nos Estados Unidos da América.

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Também conhecida como avaliação de aprendizagem, avaliação de rendimento, avaliação de programas curriculares.

seção está concentrada em eventos ocorridos nos Estados Unidos. A maior parte da informação proporcionada pela literatura se refere à avaliação de políticas públicas em geral e se detém especificamente na avaliação de programas ou projetos.

A partir da segunda seção, são abordados aspectos conceituais e metodológicos. Seu desenvolvimento emerge através da combinação de práticas de pesquisa e princípios teórico-metodológicos de diversas áreas do conhecimento.