Os dois enfoques para o estudo das políticas: programas e projetos

Esta seção parte da constatação acerca da existência de dois enfoques para o estudo das Políticas Públicas, concentrando sua atenção nas dimensões: programas e projetos. Seu balizamento é, portanto, a diversidade analítica e conceitual dos estudos de políticas públicas que se materializa na existência dos dois enfoques: o EAv e o EAn.

O EAv orienta sua abordagem para a área social (incluindo saúde, bem estar, etc.), e para a área educacional mais especificamente, para programas e ou projetos. Dentre os autores que fazem referência a esses dois ‘fenômenos’ estão alguns que: (a) concebem individualmente seu arsenal metodológico ou para programas ou para projetos; b) direcionam seus pressupostos teórico-metodológicos conjuntamente para as três dimensões – política, programas e projetos – normalmente tratados pelos pesquisadores do campo, sem distinção entre eles, mas sinalizando para a dimensão que cada um desses “objetos possuem”; c) tratam da política pública, da ação pública ou da administração pública mas, ao abordar o tema avaliação, seus pressupostos são direcionados para a dimensão dos programas e ou projetos.

Tal como realizado na seção anterior, se apresenta a seguir a visão de alguns dos autores pesquisados de modo a explicitar a diversidade do tratamento dado aos ‘fenômenos’ programas e projetos enquanto objetos abordados pelo EAv.

Weiss (1999, p.13), ao afirmar que seu livro pode dirigir-se a uma ‘classe de fenômenos’ que tenham como objetivo e meta a melhoria da vida das pessoas ressalta que

[…] pueden tener como materia la educación, el bien estar social, la salud pública, la vivienda, la salud mental, los servicios jurídicos, las organizaciones correccionales, el desarrollo económico, y otros muchos campos. Pueden tener como fin cambiar el conocimiento, las actitudes, los valores y las conductas de las personas, o bien instituciones con las que tratan o las comunidades en las que viven.

Alvira Martin (1997) e Briones (1998), também preocupados com a avaliação de programas na área social não definem claramente o que seja um programa e não explicitam sua relação com as políticas públicas ou projetos.

Já Fernández-Ballesteros (1996, p.23), destacando as diferenças entre as dimensões, afirma que mesmo o seu trabalho se referindo a avaliação de programas, é possível “encontrar otras rubricas a las que referir la evaluación: políticas, proyectos, intervenciones, son también términos freqüentemente utilizados.”

Política, programas, subprogramas y acciones suponen objetos de evaluación que difieren según un mayor / menor grado de complejidad. [...] Las políticas suponen él más alto nivel de complejidad y molaridad y conllevan, por tanto, mayor dificultad de evaluación; en definitivo las políticas pueden ser evaluadas a través de la evaluación de sus elementos constituyentes (FERNÁNDEZ-BALLESTEROS, 1996, p. 25).

Dando continuidade a sua argumentação a autora destaca a sistematização e o planejamento das ações como sendo uma característica básica de um programa ou intervenção, definindo programa como um conjunto

[…] especificado de acciones humanas y recursos materiales diseñados e implantados organizadamente en una determinada realidad social, con el propósito de resolver algún problema que atañe a un conjunto de personas (FERNÁNDEZ- BALLESTEROS, 1996, p.24).

A relação – operacionalização da política através dos programas e projetos – nem sempre é mostrada claramente. Ainda que seja passível de ser deduzida, através do exame dos pressupostos dos autores ou pela ‘lógica implícita’ adotada por eles. Nesse sentido, e levando em conta essa ‘lógica implícita’ é possível dizer que para a política pública ser colocada em prática são necessários programas ou projetos que durante um determinado período deverão ser implementados pelos órgãos púbicos ou instituições (privadas, ONGs, etc.) visando a atingir os objetivos e resultados previstos. Dentro dessa ‘lógica implícita’, e abordando especificamente a política pública educacional, é possível afirmar que para avaliar esta política é necessário que sejam avaliados os seus programas e projetos.

Cohen e Franco (1999), ao desenvolverem seus pressupostos, e adotando essa ‘lógica’, partem da perspectiva de que uma política é constituída por diversos programas e estes últimos englobam diferentes projetos, sugerindo, portanto, que para verificar os resultados (ou impacto ou efeito) da política é necessário avaliar os programas e projetos que a integram. Nas suas próprias palavras:

[...] é necessário e factível avaliar as políticas sociais, no sentido de medir os resultados das ações realizadas. Mesmo os mais abstratos enunciados de política só podem ser postos em prática mediante sua operacionalização em programas e projetos que são modelados em ações concretas, sendo sempre possível (e necessário) avaliar se alcançaram os objetivos que queriam obter (COHEN e FRANCO 1999, p. 16).

Nirenberg (2003) faz um percurso mais complexo, para relacionar as políticas com os programas e os projetos, apontando para as mudanças nos paradigmas das políticas sociais e do papel do Estado. Ela afirma que na medida em que o Estado neoliberal redefine seu papel e abandona suas responsabilidades, entram em cena as organizações da sociedade. Então o Estado deixa de ser o único ou principal ator que define as prioridades políticas ou a alocação dos recursos em função das mesmas. Esse movimento, teria feito com que, por um lado, desaparecesse o planejamento, pois o Estado não perceberia mais a necessidade em programar e em expressar o desenvolviemnto previsto das politicas em um ‘plan documento’. E, por outro lado, gerado um crescimento da produção de projetos a cargo de OSC (Organizaciones de la Sociedad Civil), os termos projeto e programa

[…] también comenzaran a usarse indistintamente. Cuando se los distingue, las diferencias aluden a niveles de complejidad y de gestión, donde la palabra programas se utiliza para los niveles centrales, nacional o provincial), y el término proyecto para las aperturas del programa en los territorios de aplicación, a cargo de organizaciones locales públicas y/o no gubernamentales (NIRENBERG, 2003, p. 33).

Mesmo constatando essas limitações, e apontando para a ‘planificación de las acciones del gobierno’, ela destaca que

si las políticas se refieren a los lineamentos generales que orientan las acciones marcando la direccionalidad deseada e indicando los cursos de

acción elegidos y a ser ejecutados por un gobierno, la planificación puede ser concebida como una de las principales herramientas para introducir racionalidad y previsión de la formulación e gestión de las políticas (NIRENBERG, 2003, p. 28).

A partir dessa relação inicial, a autora parte para definição de plano, programa e projeto, que são os ‘fenômenos’ que operacionalizam a política pública. Com essa concepção, a autora a firma que o plano é um documento produzido no nível macro (central ou dos governos) onde se estabelecem os objetivos prioritários e se explicita o conjunto de diretrizes (políticas), as estratégias e os meios para alcançá-los. Nessa perspectiva, um programa é uma expressão de uma política e o projeto é um componente de um programa.

Então, segundo autora, o programa “hace referencia a un conjunto coordinado y ordenado de propuestas que persiguen los mismos objetivos y tienen atención de problemas específicos relacionados con algunos de los aspectos señalados en el plan (NIRENBERG, 2003, p.32)” enquanto que os projetos fazem parte de um universo maior (programa) e não podem ser concebidos como intervenções separadas pois eles são utilizados como estratégias para solucionar problemas que afetam algum tipo de população especifica. Nesse sentido, projeto é concebido como

[…] un instrumento de cambio que se inserta en procesos preexistentes y en contextos más amplios; que constituye un escenario de inte- racción de diferentes actores sociales con intereses y perspectivas también distintas; que es un espacio de intercambio de información y articulación entre grupos e instituciones donde tienen lugar alianzas y negociaciones así como resistencias y conflictos frente los cambios que promueve; que debería ser un ámbito para el aprendizaje social de todos los actores; que implica un proceso de elaboración de diagnósticos y estrategias de acción y de aplicación, monitoreo y ajuste de dichas estrategias (ROBITOSA, et.al.,1990, apud NIRENBERG, 2003, p.34).

Bañon i Martinez (2003), fazendo um percurso semelhante ao de Nirenberg (2003), direciona seus pressupostos para a avaliação da ação pública ou das políticas públicas sem fazer referência explícita a programas ou projetos. É possível deduzir a relação ente às partes, no decorrer de sua argumentação, uma vez

que, ele faz referência a ações concretas, à planificação estratégica (que tem como princípio a elaboração de planos, projetos) os efeitos e resultados das organizações públicas, e a eficácia e eficiência das ações públicas. Através da análise dos pressupostos desse autor, pode-se inferir que a materialização de uma política pública ou ação pública se dá através da implementação de um(ns) programa(s); sendo esta implementação apenas um aspecto parcial da mesma.

Ele também aponta para a necessidade de avaliar as ações públicas nos governos contemporâneos como forma de promover e garantir a legitimidade do sistema político, que, segundo ele, seria o objetivo de todo governo democrático. No seu entender, essa

[…] aceptación social de la acción y de las políticas públicas se refiere tanto a los rendimientos de las organizaciones y acciones públicas como a su papel social de proveedor de valores y referentes simbólicos de equidad. De este modo se debe definir la acción pública en los términos concretos de sus objetivos explícitos, de logro de resultados materiales, pero sin olvidar que sirve a un modelo de equidad que es la fuente de su legitimidad, más allá de las condiciones legales de su formulación. De aquí es fácil deducir que la comprensión de la acción pública requiere de la explicitación de sus fines no manifiestos por lo que respecta al modelo de equidad y por lo que concierne a sus objetivos generales (BAÑON I MARTINEZ, 2003, p. xv).

Torres e Pina (2003, p.61) também não se preocupam em distinguir a avaliação de políticas públicas da de programas. No entanto, destaca a necessidade de avaliar a atuação das ‘entidades públicas’, afirmando que uma política pública

[…] es la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto, orientada la toma de decisiones de carácter político y la gestión de recursos y actividades para alcanzar los objetivos fijados. Por ello la evaluación de políticas públicas, así como de la legislación que les sirve de suporte, resulta útil para detectar y reducir las ineficiencias de la actividad pública y para ajustar a normativa en que se apoya el desarrollo diario de tales políticas.

Gómez Serra (2004), em seu livro intitulado Evaluación de los servicios sociales, diferentemente de Niremberg (2003) e Torres e Pina (2003), considera que o

EAv deve orientar sua atenção para os serviços e programas sociais (situados nas áreas de intervenção social, sanitária e educacional). Não obstante não revela uma preocupação em caracterizar a relação entre políticas públicas e programas. Em conseqüência, chega a estabelecer uma definição de avaliação de programas sem ter definido exatamente o que entende por um programa de cunho social. Para tanto, lança mão de autores como Fernández -Ballesteros, Espinoza, Aguilar e Ander-Egg e, em função das próprias características das obras desses autores, ora se refere aos serviços sociais ora se refere aos programas sociais como se fossem sinônimos.

A literatura que se alinha com o EAn ao tratar os aspectos mais gerais da política pública não individualiza a programas ou projetos. Porém, como era de se esperar, quando o EAn, depois de abordar os momentos de formulação e implementação chega ao de avaliação, os programas e projetos passam a ser considerados. O que denota a mesma’ lógica implícita’ no que diz respeito à relação existente entre política, programa e projeto e que é encontrada no EAv. O que não significa que quando se faça referência à ‘avaliação de programas’, seja oferecida uma definição de programa ou projeto. O que pode ser entendido tendo em vista, a especificidade desse enfoque.

De fato, como se aborda mais adiante, esse fato parece estar determinado por ele estar focado no caráter mais propriamente político do processo de elaboração de políticas. Caráter, esse, cuja emergência freqüentemente se verifique já no nível mais agregado da política pública, sem que seja necessária sua explicitação no nível dos programas e projetos.

Não obstante, quando essa diferenciação é realizada, costuma manifestar-se a mesma lógica implícita mencionada anteriormente quando se tratou do EAv. Isso porque, para que uma política pública seja operacionalizada é necessária a implementação de suas ‘intenções’ através de programas, o que pode tornar necessário que sua avaliação se dê através dos resultados e efeitos dessas ações.

Subirats (1994), em seu livro intitulado Análisis de políticas públicas y eficácia de la admistración, fornece um bom exemplo disso. Depois de abordar de forma agregada administração pública e política pública, quando se refere à avaliação

das ações governamentais ele remete o leitor para o nível dos programas.

Depois de verificar mais atentamente os pressupostos que fundamentam a avaliação dos programas ou projetos pode-se afirmar que o arsenal teórico e analítico utilizado é praticamente o mesmo. O significa dizer que, a metodologia do EAv – incluindo os tipos de avaliação, os modelos, os critérios, os objetivos da avaliação, etc. – pode perfeitamente ser assimilada ao arsenal do EAn quando este dirige seu foco para o que considera o momento da avaliação do Ciclo da Política Pública.

A análise da literatura alinhada com o EAv indica, como era de se esperar, que este enfoque trata com mais detalhe o que o EAn considera o momento da avaliação. Fato que, como se abordará posteriormente, é um dos elementos que sugerem a adoção da postura eclética que esta Tese termina por propor. Nessa análise, se observa que alguns termos têm seu sentido modificado ou são acrescentados outros temas de interesse do autor, ou são redimensionados alguns aspectos anteriormente abordados por outros autores que produziram seus pressupostos em outro momento histórico ou que tinham como foco outras questões .

Ao que parece, essa diversidade se deve à intenção de adaptar os pressupostos metodológicos ao objeto estudado de modo a lograr introduzir uma dimensão mais real nos procedimentos de avaliação. Embora isso possa resultar numa maior flexibilidade, a falta de clareza das definições e relações entre política, programas e projetos pode, de certa forma, provocar uma confusão, entre aqueles que estão iniciando seus estudos na área de avaliação.

É a partir das definições que este capítulo aborda que será possível tratar a política pública de uma maneira que chegará à afirmação de que ela enquanto objeto de análise permite estudar e entender como aspetos relacionados às atividades do governo, tais como a política - no sentido de politics - a conformação da agenda pública, o processo de elaboração da própria política pública, os atores sociais, a distribuição e os 'jogos de poder', os conflito sociais e interburocráticos e os programas e projetos (que conformam à política pública) e os seus resultados.

Esses aspectos podem ser estudados a partir do EAn que se centra no processo de Elaboração de Políticas como um todo, idealmente ‘modelizado’ como constituído de três momentos sucessivos – Formulação, Implementação e Avaliação – que conformam um ciclo que se realimenta. Ou do EAv que destaca a conveniência do exame em separado dos níveis de agregação decrescente da política, dos programas e dos projetos, e que, de forma geral, coloca seu foco no exame do processo de implementação (ou execução) da política e nos seus resultados. Ao considerar o que o EAn entende como o momento da Avaliação como algo de caráter auto-contido, sem incorporar a idéia da política como um ciclo de maior amplitude, é natural que o EAv não privilegie os aspectos mais propriamente políticos da política pública cuja definição se verifica, ainda que não exclusivamente, como se irá abordar, no momento da formulação que pode ser associado ao processo decisório propriamente dito.