O conceito de Análise de Políticas

O EAn se desenvolveu inicialmente nos EUA, de onde foi se difundindo para o continente europeu. Ora apareceu como uma disciplina, ora como um campo de conhecimento. Seu desenvolvimento se relaciona com uma redefinição do papel do Estado na economia, que colocou em destaque a importância dos processos políticos, e ocorreu a partir da necessidade ampliar o entendimento a respeito das relações entre Estado e sociedade e das ações do Estado para o atendimento de demandas sociais cada vez mais complexas.

O EAn está baseado no corpo de conhecimento interdisciplinar denominado nos países de língua inglesa de ‘policy analysis’ ou ‘policy studies’, que agrega elementos de diferentes Ciências Sociais. Na realidade, muitos dos conceitos e ferramentas analíticas necessárias para o desenvolvimento da análise de uma política pública que são apresentadas nesta seção foram desenvolvidos no âmbito desse corpo de conhecimento interdisciplinar.

Na literatura pesquisada aparece uma variedade de definições acerca do conceito da análise de políticas públicas. Uma das mais conhecidas e citadas, é a formulada por Dye (1992). De forma direta e abrangente, ele afirma que a análise de políticas públicas é uma investigação sistemática que estuda sobre o que os governos fazem, porque fazem e que a diferença que isso faz. Nesse sentido, o estudo das políticas públicas é uma descrição e explicação das causas e conseqüências das ações do governo.

De maneira mais detalhada, pode-se dizer que o EAn tem como objetivo descrever a política pública (entender o que o governo está fazendo ou não fazendo), indagar sobre as causas ou seus determinantes, questionar sobre os seus efeitos, processos, e comportamentos ao elaborar políticas públicas (por que a política pública é o que é? Por que os governos fazem o que eles fazem?). E, por fim, analisar as conseqüências, ou impactos, de uma política pública (qual a diferença que a política pública faz nas vidas de pessoas?).

Para Dye (1992), o EAn compreende o ‘conteúdo da politica’ através da: a) descrição, b) análise do impacto das forças econômicas e políticas; c) investigação sobre o efeito dos vários arranjos institucionais e processos políticos; d) avaliação das conseqüências das políticas públicas na sociedade, em termos dos efeitos esperados e ou inesperados.

Para Quade (1987), o EAn é uma forma de pesquisa que promove informações acerca de uma ‘linha de ação aplicável’ mostrando seus benefícios e conseqüências e que tem por objetivo ajudar o tomador de decisão a escolher a melhor decisão frente a uma situação particular. Nessa perspectiva, fazer a análise de uma política, segundo o autor, implica no uso da intuição e do julgamento como também da elaboração e síntese de novas alternativas, além do exame da política através da sua decomposição.

Nesse sentido, a análise de política pode ser aplicada tanto no processo da adoção de um determinado problema quanto para a análise do produto do mesmo. Para esse autor, a análise de política pode ajudar no aumento da eficiência operacional, no gerenciamento ambiental, na alocação de recursos, etc.

Bobrow e Dryzek (1987) cunham o conceito de “policy analisys by design” para designar o que aqui se denomina EAn. Esse conceito estaria associado à concepção de ferramentas que podem ser utilizadas no processo de elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas. Nesse sentido, acreditam que para produzir um conhecimento ‘de dentro’ e ‘para’ o processo de elaboração, deve-se lançar mão de abordagens48 que possibilitem a constituição de um quadro mais claro

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desse processo que envolve uma série complexa de determinantes e interações e que possam ir além de explicar o passado ou predizer o futuro.

Segundo esses autores, a opção pela utilização de abordagens ou perspectivas múltiplas para a análise de política é a mais adequada, dado que tende a permitir uma visão mais clara sobre os diferentes atores que atuam no processo decisório, sobre a influência dos ambientes externos (contexto) nesse processo e sobre as suas conseqüências em relação aos aspectos sociais. Além disso, tende a permitir uma compreensão sobre a dinâmica das ações que revelam os conflitos de interesses.

Segundo Dunn (1994), a análise de políticas públicas é uma atividade que busca conhecer e produzir conhecimento acerca do processo de elaboração de políticas (policy making process), investigando as suas causas e conseqüências, e o seu desempenho, com o objetivo de melhorar a eficiência das escolhas entre diversas alternativas de políticas (policies).

O EAn, para esse autor, é uma metodologia que usa um sistema de padrões, regras e procedimentos que analisam criticamente e comunicam informações acerca do que o autor chama de ‘política relevante’. Esse enfoque, segundo Dunn (1994), integra elementos metodológicos e analíticos de múltiplas disciplinas, tais como sociologia, psicologia, economia e filosofia.

Para o autor, a análise de políticas possui duas dimensões complementares, mas que produzem conhecimentos diferentes acerca de uma política. A dimensão descritiva que proporciona o conhecimento sobre as causas e conseqüências das políticas públicas e a dimensão normativa (ou de valor) que produz o conhecimento acerca do valor das políticas no presente, no passado ou para as gerações futuras. Nesse sentido, a análise de uma política permite a criação de conhecimento numa perspectiva crítica orientado a melhorar a eficiência das escolhas ente as diversas alternativas de políticas.

políticas públicas, destacando-se: a escolha pública (public choice), a estrutura social (social estructure) e a filosofia política (political philosophy).

No entanto, esse conhecimento recorre a ‘convicções plausivelmente verdadeiras’. Isso significa dizer que a complexidade própria do processo de formulação de uma política e a sua implementação promovem condições necessárias mas não suficientes para gerar reivindicações (argumentos) capazes de serem considerados ‘uma certeza absoluta’ ou uma ‘verdade absoluta’.

Bazua e Valenti (1993, p.33) afirmam que os estudos que têm as políticas públicas como objeto de análise podem ser realizados através de duas maneiras, ‘discursivas modelicament’”, que são articuladas entre si. A primeira, denominada pelos autores de análise de políticas (policy analysis) e a segunda chamada de estudo de elaboração de políticas (policy making studies ou policy research). Ambas promovem conhecimento acerca das políticas públicas, sendo que a primeira investiga as políticas antes de serem implementadas, com o objetivo de escolher a política mais adequada dentro de um rol de possibilidades de políticas (alternativas) que podem resolver os problemas considerados públicos. E, a segunda, se preocupa com a política que foi colocada em prática, ou seja, que foi escolhida entre as demais e efetivamente implementada.

Os autores destacam, também, que a análise de política produz um conhecimento mais técnico do que cientifico enquanto que o estudo de elaboração de políticas é mais científico do que técnico. A distinção feita pelos autores, representa em suma ‘ocupaciones intelectivas ou discursivas’ que buscam promover o conhecimento útil ‘sobre’ e ‘para’ as políticas públicas.

A discussão acerca dos vários termos associados ao EAn é também encontrada em Ham e Hill (1993). Os dois termos mais utilizados e destacados são ‘estudos de políticas’ e ‘análise de políticas’ que às vezes são utilizados com sentidos específicos e definidos diferentemente. Mas que podem podem ser utilizados de forma equivalente. Para eles, os diversos termos relacionados ao EAn podem ser encontrados na própria origem desse campo de estudo e na contribuição dos que a ele se têm dedicado.

Apesar disso, os autores defendem o termo análise de políticas como sendo o que envolve uma descrição mais adequada do campo de estudos de política

pública, pois abrange a ‘análise de política’ e a ‘análise para a política’. De acordo com Ham e Hill (1993) essa distinção é importante pois chama atenção para a ‘análise de política’ como uma atividade acadêmica preocupada com o avanço da compreensão do processo de elaboração de uma dada política (policy) e a análise para a política como uma atividade que visa a prescrever como as políticas podem ser melhoradas.

Nesse sentido, discutindo o posicionamento de autores tais como Dye, Lasswell, Dror, Wildavsky, Meltner, Hogwood e Gunn, no que diz respeito à definição da análise de políticas, Ham e Hill (1993) afirmam que o EAn, pode ser entendido como a descrição e compreensão das atividades desenvolvidas pelo governo bem como do ambiente no qual a política está inserida. Indicam que qualquer análise de política deve levar em consideração as inter-relações entre o Estado, a economia e a sociedade para o seu cabal entendimento. A análise de políticas é portanto uma atividade descritiva e prescritiva que está preocupada tanto com o planejamento de uma política (policy) quanto com o contexto político (politics) que a envolve e interessa- se pelas descrições e explicações das causas e conseqüências da ação do governo. Logo, a efetividade de uma dada política e de seu processo de elaboração não pode ser averiguada independentemente da análise da distribuição de poder entre os diversos atores que fazem parte do sistema político.

Então, para Ham e Hill (1993, p.11) o EAn possui o objetivo de proporcionar, tanto o entendimento acerca dos aspectos mais gerais da política e do seu processo de elaboração, quanto a prescrição de como ela pode ser melhorada. Destacando a multidisciplinaridade do enfoque, eles afirmam que o propósito da analise de política “é recorrer às idéias de uma série de disciplinas diferentes a fim de interpretar as causas e conseqüências da ação do governo, em particular ao direcionar a sua atenção ao processo de formulação de política49”

Subirats (1994), diferentemente dos autores acima citados, não se dedica a definir em que consiste a análise de políticas públicas. Ele se preocupa mais em estabelecer a relação entre a necessidade de utilizar o instrumental de análise para entender a realidade político-administrativa e a melhora que esse tipo de enfoque pode

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proporcionar ao funcionamento da ação do governo. Pois é dessa maneira que seria possível visualizar o processo de elaboração e desenvolvimento das políticas públicas e o ‘emaranhado’ de atores que tentam influenciá-las (ou as influenciam), bem como averiguar dos seus resultados.

Nessa perspectiva, esse autor recorre ao modelo de análise proposto por Dunn e destaca que o EAn pode ser utilizado para averiguar porque um problema foi escolhido como prioritário para receber atenção do poder público, quais os objetivos que são traçados, como as ações foram colocadas em prática, quais os resultados obtidos dessas ações (que ele denomina de política pública). Subirats (1994, p.10) afirma que “la variable independiente que nos deberá interesar conocer y analizar será a la política pública diseñada, puesta en practica y juzgada en sus resultados”.

Landau (1996) considerando que toda política pública é uma atividade que visa a resolver problemas públicos e tem a intenção de dirigir cursos de ação futuros (havendo portanto a possibilidade de erros ou acertos em relação ao que foi anteriormente determinado), afirma que a análise de políticas é concebida como uma ciência social aplicada que tem como um dos seus primeiros objetivos a prevenção e a eliminação do erro. Partindo dessa idéia, a análise de políticas públicas “es una busqueda del error a largo de todo el camino [...]. Su tarea es poner en prueba cualquier política a fin de prevenir el error y aprender a corregirlo (LANDAU, 1996, p.280)”.

Guerrero (1997), para estabelecer um entendimento acerca do que realmente aborda o enfoque de análise de políticas públicas recorre às definições propostas dor Dye e Dunn. Ao resgatar as concepções de análise de políticas desses autores, afirma que o objetivo dos estudos das políticas tem sido o de promover informações para os “fazedores de política”. Partindo desse ponto de vista e parafraseando Dunn, o autor afirma que a análise de políticas públicas é um processo que busca produzir conhecimento ‘de’ e ‘no’ processo de elaboração de políticas públicas.

Diversamente dos autores acima citados, Bardach (1998, p.14) em seu livro intitulado Los ochos pasos para a análise de políticas públicas, se preocupa mais

em estabelecer uma metodologia de análise denominada “el camino de los ochos pasos” do que propriamente definir o que seja a análise de políticas públicas. Sem a pretensão de propor uma definição ou discutir sobre a diversidade conceitual que permeia o campo, o autor afirma que o EAn é uma atividade “política (politics) y social” que examina o processo de elaboração das políticas. Para ele, o EAn pode ser considerado muito mais uma arte do que uma ciência, pois o analista de política além de se basear no método científico para a pesquisa também utiliza a sua intuição.

Também trazendo contribuições acerca da definição de EAn, Frey (2000) menciona definições de autores tais como Windhoff-Heritier e Wollmann com o objetivo de aproximar o campo ao contexto brasileiro. Ambos os autores citados por Frey (2000) apontam para a análise de políticas como sendo uma investigação que possui um potencial analítico capaz de verificar o processo político (politics) que envolve uma política pública, os conteúdos das políticas (policy) e a inter-relação entre as instituições políticas (polity).

Na perspectiva de superar uma visão dicotômica dos estudos de políticas públicas, onde ora se deu prioridade à dimensão institucional (polity) ora se enfatizou a dimensão político-processual (politics), Frey (2000) ressalta que para efeito de análise essas dimensões “são entrelaçadas e se influenciam”. Ou seja, não se pode estudar a dimensão policy (política pública) sem atentar para as dimensões de politics e de polity. Deste modo, a análise de políticas possibilita tratar a dimensão material (policy) conjuntamente com as duas dimensões anteriores.

Outro autor que traz uma contribuição significativa acerca da conceituação do EAn é Vargas Velásquez (2001). Para ele, o EAn vem complementar as perspectivas dos estudos em políticas públicas chamadas por ele de tradicionais50 que visam a compreender o fenômeno burocrático-administrativo. Por ser uma perspectiva que possui a política pública como foco de análise, o EAn tem a intenção de fazer um aporte mais dinâmico ao estudo do processo pelo qual, e no qual, as políticas públicas são conformadas.

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Para Vargas Velásquez (2001) existem dois grandes paradigmas que estudam a administração pública:o neoliberal e o marxista.

Segundo ele, o EAn aborda a administração pública em ação, observando a relação entre Estado e sociedade e dando ênfase ‘al momento estatal- administrativo’. Reconhecendo prioritariamente, ademais, que a política pública é o resultado das relações (pressões, acordos e negociações) entre o aparato estatal (a complexa organização social), em seu interior, e dela com os diversos atores da sociedade.

Para esse autor, o enfoque de análise de políticas públicas estabelece cinco aportes ou rupturas que a caracteriza e que a difere de outros enfoques que estudam as políticas públicas. São eles: a) não concebe a administração pública como submetida ao poder político (politics), b) concebe a administração pública como uma “multitud de organizaciones diferenciadas en subconjuntos (VARGAS VELASQUEZ, 2001, p.98)”; c) considera as inter-relações mútuas entre sociedade civil, administração pública e sistema político; d) considera que a administração pública possui uma dupla legitimidade. A primeira deriva-se dos “procesos político-electorales” e a segunda relaciona-se com a eficácia da prestação de serviços aos clientes ou usuários.

Para Vargas Velásquez (2001, p.99), o EAn considera a política pública como uma unidade de análise e o aparato estatal como uma “organización social compleja”. Possui, além disso, uma intenção explicativa, e não somente descritiva. Utiliza-se de um aporte histórico a partir do momento em que tem como objetivo a reconstrução do processo pelo qual passou a política pública e rompe com as barreiras que separam o sistema “político-administración pública-sociedad y busca interrelacionarlos alrededor del processo desarrolhado por la política pública”.

Trabada (2003, p.67), revisando autores tais como Subirats e Sola, diz que para compreender uma política é necessário examinar o comportamento dos atores políticos envolvidos no processo de decisão, entender o conteúdo da mesma, averiguar como se deu sua implementação pelo poder público e avaliar os resultados obtidos. Nesse sentido, o EAn abrange o exame do conflitos de interesse que “interaccionan en el área que demarca cada política, las diferentes definiciones de los problemas a tratar, las diferentes racionalidades organizativas.”

Segundo esse autor, existe uma variedade significativa de linhas mestras, que foram objeto de apreciação e elaboração de preceitos na literatura acerca do tema. Mas mesmo assim, é importante destacar que existe um nível razoável de acordo entre os autores quanto ao estudo das políticas públicas. Em suas próprias palavras, esse estudo se caracteriza por

1) Entender las políticas públicas como reflejo de proceso decisionales e implementación de las decisiones enmarcados en ejercicios múltiples de poder y racionalidad y desenvueltos en escenarios e instâncias públicas, por lo que son procesos que afectan a las instâncias del Estado y planteadas cuestiones de legalidad y legitimidad; 2) Las políticas son escenarios donde interaccionan, compiten y cooperan por recursos, programas y legitimidad, las instâncias públicas, los grupos representativos de interés y las organizaciones; 3) Los estudios de políticas públicas acostumbran a implicar cierta voluntad prescriptiva para mejorar a las propias políticas (TRABADA, 2003, p.68).

Pérez Sánchez (2005) destaca que a ‘ciencia de las políticas’ (policy analysis), ‘Estudios de las políticas’ (policy studies), são termos que descrevem o campo da análise de políticas públicas. Ela considera que essa variedade de nomenclaturas pode provocar certa confusão, mas destaca que o mais importante é que elas possibilitam um resgate da proposta original de Lasswell, uma vez que permitem diferenciar o campo de estudo entre a análise das políticas e análise para as políticas.

Mesmo assim, a autora acredita que caso se faça uma análise mais profunda a respeito dos significados ‘encontramos poca consistencia en su empeño diferenciador’. A partir dessa afirmação, alega que toda definição que foi produzida posteriormente diz o mesmo “la descripción y explicación de las causas y consecuencias de la acción del gobierno (PÉREZ SÁNCHEZ, 2005, p.58)”.

Esta distinción presente desde los primeros escritos de Lasswell, nos lleva a prestar atención al significado de estos estudios; primero, como una activad académica relativa al avance de la comprensión; y segundo, como una actividad aplicada principalmente a la contribución de soluciones para los problemas sociales (PÉREZ SÁNCHEZ, 2005, p.58).

Essa mesma autora recorre à definição de análise de políticas realizada por Thomas Dye em 1976 onde se afirma que esse tipo de estudo se preocupa em saber o que o governo faz, porque faz e quais os resultados que foram obtidos. Nesse sentido, destaca também as contribuições de Lasswell, Dror e Wildavvsky, uma vez que esses autores se referem à análise de políticas como uma atividade que tem caráter descritivo e prescritivo, já que sua prática visa à melhoria do processo de elaboração de políticas públicas.

Para Pérez Sánchez (2005) o EAn pode ser praticado de diferentes formas e a opção sobre como realizar uma análise depende do interesse de quem analisa e do que será foco da análise. Entre as possibilidades de análise destacadas pela autora estão àqueles estudos que se interessam pela compreensão da política e aqueles que estão preocupados em fornecer informações para a melhoria da qualidade da política, assim como os que agregam as duas opções anteriormente apontadas. Perez Sanchez (2005, p.59) afirma, em resumo, que a análise de políticas pode ser categorizada em dois tipos de acordo com os elementos que a compõem, são eles: “análisis de’ y ‘análisis para (en)’ las políticas.”

Uma concepção diferente de análise de políticas públicas é a desenvolvida por Majone (2005) em seu livro intitulado Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Nele, o autor desenvolve uma concepção dialética da análise de políticas com a intenção de complementar o que denomina de “visão tradicional” que segundo ele enfatiza o caráter racional e sistêmico do processo de estruturação, seleção e elaboração das políticas públicas, relegando a um plano