O Modelo inicial de Contingência

O modelo de contingência inicial (Figura 3) apresentou um conjunto de variáveis contextuais e variáveis comportamentais, que foram consideradas potencialmente relevantes na explicação do resultado de um processo de reforma da contabilidade pública num país. As variáveis contextuais, como referido, foram agrupadas em várias categorias: (1) estímulos, (2) contexto social, (3) características do sistema político-administrativo e (4) barreiras à implementação. Tomou-se por hipótese que os primeiros três tipos de variáveis contextuais influenciavam, mais ou menos favoravelmente, as atitudes e comportamento dos utilizadores e preparadores da informação financeira de um governo (Lüder, 1992).

Figura 3- Modelo de contingência da inovação da contabilidade do sector público (versão inicial)

Estímulos Variáveis estruturais Atitudes básicas Mudança de comportamento Resultado do processo Barreiras de implementação Variáveis Estruturais Atitudes básicas Expetativas de mudança Pre pa ra do re s d a i nfo rm aç ão U su ár io s d e i nf or m aç ão Fonte: Lüder (1992, p. 109)

As variáveis contextuais refletem as condições institucionais e deveriam ser classificadas, de acordo com as suas funções no processo de reforma, em três categorias, a

66

saber (Lüder, 1992): 1. Estímulos – eventos que acontecem na fase inicial do processo de reforma e geram a necessidade de melhorar a informação para os utilizadores da informação contabilística e aumentar a rapidez dos preparadores que proporcionam tal informação. 2. Variáveis estruturais – abrangem as características sociais e o sistema político-administrativo que influencia as atitudes básicas dos utilizadores e preparadores de informação em relação à ideia de uma contabilidade do sector público mais informativa. 3. Barreiras à implementação – condições ambientais que restringem o processo de implementação, dificultando, e em casos extremos, mesmo impedindo, a criação de sistemas de informação contabilística mais informativos, o que consiste num princípio desejável.

O modelo inicial baseava-se em cinco pressupostos de um processo de reforma da contabilidade pública, nomeadamente (Lüder, 1992): 1. Subsistem alguns estímulos que individualmente ou em conjunto revelam inicialmente a necessidade de aperfeiçoar a informação; 2. Existem dois conjuntos de variáveis estruturais que descrevem as principais atitudes dos utilizadores e preparadores da informação, respetivamente, em relação à importância da informação contabilística na gestão financeira pública e na eficiência administrativa; 3. As expectativas de mudança dos utilizadores da informação são influenciadas pelas suas atitudes e pelos estímulos que existem no início da situação. A vontade dos preparadores da informação de efetuarem mudanças é similarmente afetada por aqueles dois fatores e também pelas expetativas dos utilizadores de informação sobre essas mudanças; 4. Podem não existir estímulos para o arranque do processo de reforma, bastando existir as atitudes; e 5. A decisão de reforma não depende apenas da vontade de mudar dos preparadores da informação, mas depende também das barreiras à implementação.

De acordo com Lüder (2002) as aplicações e reflexões teóricas sobre o modelo de contingência têm revelado algumas das suas fraquezas, nomeadamente: o poder explicativo é insuficiente, a existência de algumas “caixas negras” (como seja alguma opacidade face ao que se entende como o conteúdo, resultado ou conceito da reforma), a noção da inovação e o papel da pressão orçamental. Adicionalmente, o objetivo do modelo de contingência é fundamentalmente analisar até que ponto determinados fatores ambientais relevantes prevalecentes num certo país conduzem a reformas na contabilidade pública, ou seja, como é que tais fatores se conjugam, de forma a constituírem um contexto mais ou menos favorável a que tais reformas ocorram.

67

Pode existir ambientes semelhantes com consequências diferentes na reforma da contabilidade pública. Se o objetivo pretendido for a explicação de toda a reforma pelo modelo, há que adicionar outras variáveis, como sejam comportamentais, de atitudes e abordagem da reforma. A introdução de variáveis sobre a abordagem da reforma, mais as especificações sobre as variáveis ambientais aumentam o poder explicativo do modelo. Todavia, o aumento deste poder (e.g. através da introdução de uma variável sobre a abordagem de reforma) pode criar “caixas negras” no modelo (Lüder, 2002).

Chan et al., (1996) explicam que o Modelo de Contingência tem como finalidade aferir o modo como os fatores contextuais conduzem a um processo de implementação de inovações na contabilidade pública – este é o cerne do modelo. Segundo o Modelo de Contingência, as inovações são critérios reais e não somente a mudança de procedimentos do sistema contabilístico para garantir uma informação financeira adequada, fiável, útil, necessária para accountability e para uma apropriada gestão financeira. Este Modelo analisa a influência das variáveis ambientais nas inovações da contabilidade pública e procura explicar porque é que as inovações ocorrem em determinados países/contextos e noutros não, ou seja, porque é que certos contextos são mais propícios às reformas do que outros (Lüder, 1994).

Segundo Wilson (1989), uma inovação não corresponde apenas a um programa novo ou uso de tecnologias novas, mas envolve novas tarefas e alteraçoes significativas no modo como as mesmas são efetuadas.

Uma inovação pode abarcar a reinvenção ou adaptação para outro contexto, lugar ou período de tempo. A difusão de uma inovação ou propagação de práticas de qualidade ou promissoras para outras organizações, localidades e jurisdições são importantes para o sector público (Rashman & Hartley, 2002). Um elemento que torna complexa uma inovação no sector público é a sua incorporação na sociedade, já que a produção não é apenas um benefício (e obrigação) para os indivíduos, mas também para fornecer bens e serviços públicos, estabelecendo a eficiência coletiva e a criação coletiva de regras e objetivos (Hartley, 2005).

A inovação contabilística consiste numa mudança no que diz respeito a contabilidade, relatos financeiros, orçamentos e auditoria. Como já referido, a inovação no regime (acréscimo) e também na técnica contabilística e financeira representa um dos aspetos fundamentais das reformas ocorridas na administração pública nas últimas décadas, nomeadamente com o surgimento da NGFP. Por exemplo, em Itália um dos pilares da reforma do sistema contabilístico consistiu na adoção da contabilidade e relato em regime de acréscimo e na implementação de

68

um sistema do controlo administrativo. O objetivo da introdução destas inovações prendeu-se com a necessidade de ter uma informação financeira do sector público mais transparente, conduzindo à tomada de decisões internas mais efetivas, ao controlo das despesas e à responsabilização pela prestação de contas externas (Nasi & Steccolini, 2008).

Tendo em consideração que o modelo inicial apresentava muitas fraquezas e limitações, admitidas até pelo próprio autor, após algumas versões melhoradas do modelo inicial, Lüder (2002) publicou o Modelo do Processo de Reforma da Gestão Financeira – Financial Management Reform – FMR process Model).