O Modelo de Múltiplas Dinâmicas

O objetivo dessa seção é compreender os mecanismos que explicam como um tema entra na agenda governamental e o processo de construção de soluções (as políticas públicas) para esse item. Para tanto, a discussão será baseada na análise do Modelo de Múltiplos Dinâmicas desenvolvido por Kingdon (1995). Também serão apresentados alguns exemplos da realidade brasileira – a partir de artigos acadêmicos, matérias da mídia etc. – para ilustrar as diferentes dinâmicas e, com isso, reforçar a compreensão sobre a forma de operação do modelo. No Brasil, já é possível encontrar vários estudos que utilizam esta abordagem, sendo uma das referências o trabalho de Capella (2004) que utilizou o MSF para analisar a entrada do tema Reforma do Estado na agenda nacional.

Inicialmente, é importante destacar que, no modelo elaborado por Kingdon, o enfoque não é o de se descobrir a origem de determinada ideia ou quem foi seu idealizador, pois ela pode surgir de qualquer lugar e a busca pela sua origem implicaria num processo de regressão infinita. A estratégia adotada pelo autor foi, então, a de compreender os fatores que levam uma determinada temática a ganhar destaque e que, portanto, passa a fazer parte da agenda governamental, podendo se tornar alvo de uma ação pública.

O modelo é utilizado para o entendimento das fases de definição da agenda e de proposição de alternativas das políticas públicas, a partir das quais uma será escolhida, e, para tanto, Kingdon argumentou que é necessário compreender o fluxo que ocorre no interior de três processos: (1) dinâmica dos problemas, (2) dinâmica da política e (3) dinâmica das políticas públicas. Cada uma dessas dinâmicas opera a partir de uma lógica própria e, em geral, elas são relativamente independentes. O fluxo dos problemas e o fluxo da política explicam como um problema entra na agenda e o fluxo das políticas públicas explica como são formadas as diferentes alternativas para a solução de um determinado problema.

A dinâmica dos problemas procura explicar como um determinado assunto captura a atenção dos tomadores de decisão e, para isso, apresenta os fatores que fazem com que um problema passe a ser o foco das pessoas e entre na agenda governamental. A dinâmica da

política busca compreender o processo de negociação e barganha no universo da política para que um problema chegue à agenda governamental. Por fim, a análise da dinâmica das políticas públicas permite compreender como são estabelecidas as possibilidades de solução para um determinado problema e como algumas dessas alternativas adquirem relevância frente às demais.

A agenda é, segundo o autor, “a lista dos assuntos ou problemas aos quais os gestores públicos, e pessoas fora do governo mas próximas a esses gestores, estão prestando muita

atenção em um determinado momento”13

(KINGDON, 1995, p. 4), e pode ser estabelecida a partir da dinâmica dos problemas ou da política. A dinâmica das políticas públicas, por seu turno, produz diferentes possibilidades de solução para os temas presentes nessa lista.

O fato de um item estar na agenda governamental não significa que será alvo de uma iniciativa por parte do Poder público. Alguns itens da agenda governamental podem adquirir

um status diferenciado e compor a agenda decisória, que corresponde a “uma lista dos temas

que está em condições de receber uma decisão oficial, como um decreto legislativo ou uma

escolha presidencial” 14

(KINGDON, 1995, p. 202).

Cada uma das dinâmicas apresenta um ritmo e características próprios na sua operacionalização, porém, um momento bastante específico é destacado por Kingdon (1995): a junção das três dinâmicas, situação descrita como janela para a política pública e na qual estão presentes as condições necessárias para que um item passe da agenda governamental para a agenda decisória. O autor ressalta ainda que essa junção não garante a movimentação de um problema de uma agenda para outra, mas que a probabilidade aumenta dramaticamente. O aproveitamento dessas janelas, que podem se fechar a qualquer instante, é crucial para a inserção de um tema na agenda decisória e, para que isso ocorra, é necessário analisar o papel de um ator específico: o empreendedor de políticas públicas (idem), que atua para defender uma determinada proposta e batalha para que a mesma ganhe relevância.

Além dos empreendedores, Kingdon (1995) analisou o papel desempenhado por outros atores e identificou dois grupos claramente distintos: (i) os participantes visíveis e (ii) os participantes ocultos. O primeiro grupo é composto pelos atores que recebem atenção considerável da mídia e do público, sendo composto pelo presidente, o primeiro escalão do governo e membros de destaque do Congresso. Ainda, o autor classificou no mesmo grupo os meios de comunicação e os partidos políticos (idem, p. 199).

13_{“is the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely} associated with those officials, are paying some serious attention at any given time”.

14_{“a list of subjects that is moving into position for an authoritative decision, such as legislative enactment or}

Os participantes ocultos são aqueles que não recebem tanto a atenção dos holofotes, como os especialistas em alguma área, pesquisadores, acadêmicos, burocratas, funcionários do Congresso e servidores a partir do segundo escalão (idem). Kingdon relatou que os atores circulam entre os dois grupos, desempenhando atividades que por vezes podem ser visíveis ao público em geral e, outras vezes, passam despercebidas. Além dessa dupla categorização, o autor identificou que os atores visíveis afetam a agenda e os ocultos influenciam na elaboração das alternativas de políticas públicas.

Passaremos agora a discutir com maior detalhamento e profundidade as três dinâmicas e o processo de junção delas – nas janelas de oportunidade – para que um problema entre na agenda decisória, e a identificar o tipo de ator que prevalece em cada uma das dinâmicas e o papel que desempenha, bem como compreender como uma solução se destaca das demais.

1.1.1. Dinâmica dos problemas

A dinâmica dos problemas tem como preocupação central compreender como alguns assuntos passam a ser tratados como problemas pelas autoridades governamentais e, dessa forma, passam a compor a agenda governamental, enquanto outros são ignorados. A compreensão sobre a existência de um problema ocorre “tanto a partir dos meios pelos quais esses atores tomam conhecimento sobre as situações, quanto nas formas pelas quais essas situações foram definidas como problemas” 15 (KINGDON, 1995, p 197). Isso decorre do fato dos formuladores de políticas públicas não conseguirem lidar com todos os problemas concomitantemente e continuamente, o que levanta a questão sobre o que chama a atenção deles (CAPELLA, 2004).

De acordo com Kingdon (1995), um problema só passa a existir quando as pessoas passam a acreditar que alguma atitude deva ser tomada a respeito. Assim, um assunto que não entra na agenda é considerado como uma “condição”, ou seja, trata-se de uma determinada situação que não gera uma ação específica. Para que o tema receba um olhar diferenciado, é preciso que aqueles que participam do processo decisório percebam a situação como um problema. Três elementos tem o potencial de contribuir para a transformação de uma condição em um problema: (1) indicadores; (2) eventos foco (focusing events); e (3) feedback das ações governamentais. É preciso destacar que cada um desses elementos, por si só, pode

15 _{“both in the means by which those officials learn about conditions and in the ways in which conditions}

não ser suficiente para converter uma condição em um problema; eles, antes de tudo, reforçam determinada percepção social sobre uma dada temática (KINGDON, 1995, p. 94).

Esses elementos, embora não transformem automaticamente uma condição em um problema, tem o potencial de chamar a atenção das pessoas para o fato que, então, poderiam passar a considerá-lo um problema para, posteriormente, levá-lo à agenda governamental. O fluxo dos problemas está ilustrado na Figura 1.

Figura 1 – Dinâmica dos problemas

Fonte: elaboração própria, baseada em Kingdon (1995). Condição

Há mudanças no sistema? - Indicadores - Eventos, crises, símbolos

- Feedback das ações gov. - Experiência pessoal

Problema Não *

Sim * * significa que aumenta a probabilidade de ocorrência

Para melhor compreender a dinâmica dos problemas, serão apresentadas algumas situações da realidade brasileira para ilustrar cada um dos elementos desse fluxo.

Os indicadores, como o índice de analfabetismo, taxa de inflação, taxa de homicídios, internações hospitalares etc., auxiliam a caracterizar determinado fenômeno sem, no entanto, levá-lo da situação de condição a problema. O que caracteriza um problema é a alteração num indicador e que representa, então, uma mudança no estado de um sistema (KINGDON, 1995, p. 92). O autor ressalta que, muitas vezes, a reação à mudança no indicador é exagerada por parte dos políticos, pois eles tendem a acreditar que essa alteração pode levar a uma mudança significativa em relação à situação prévia e tal reação, consequentemente, poderia levar a mudanças também exageradas na agenda. Outro problema apontado pelo autor refere-se à

qualidade dos indicadores, pois a necessidade deles “pode fazer com que as pessoas se agarrem a indicadores com sérias deficiências” 16

(idem).

No caso da educação brasileira, por exemplo, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) do Ministério da Educação produz uma série de indicadores. Para a educação básica foram desenvolvidos, entre outros, os indicadores relacionados ao Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e, mais recentemente, foram criados indicadores sobre a alfabetização infantil e que resultam da aplicação da Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA), realizada pela primeira vez em 2013.

No que se refere à qualidade dos indicadores, Jannuzi (2002) destacou que são raros aqueles que atendem a todas as propriedades17 que devem possuir, “cabendo ao analista avaliar os trade-offs do uso das diferentes medidas que podem ser construídas” (idem, p. 57), porém, muitos estudos utilizam os dados sem os devidos cuidados, estabelecendo relações equivocadas. O autor concluiu que é preciso uma postura mais crítica em relação aos indicadores sociais e evitar a mitificação dos mesmos, o que acaba por deixar para segundo plano uma análise detalhada das etapas de formulação e de avaliação das políticas públicas.

Retornando ao MSF, o segundo elemento com potencial para transformar uma determinada condição em um problema são os eventos foco. São situações que “dão um

16_{“can make people grasp for indicators with serious deficiencies”.}

17_{Um indicador deve atender às seguintes propriedades: “ter um grau de cobertura populacional adequado aos}

propósitos a que se presta; ser sensível a políticas públicas implementadas; ser específico a efeitos de programas setoriais; ser inteligível para os agentes e públicos-alvo das políticas; ser atualizável periodicamente, a custos razoáveis; ser amplamente desagregável em termos geográficos, sociodemográficos e socioeconômicos; gozar de certa historicidade para possibilitar comparações no tempo.” (JANNUZZI, 2002, p. 57). Contudo, esta Tese não irá se aprofundar na análise dessas propriedades pois não é o foco deste trabalho.

empurrãozinho”18

para os indicadores que, por si só, muitas vezes não conseguem explicitar um problema. Esses eventos foram organizados em três subgrupos constituídos por: (i) eventos de grande magnitude (como crises e desastres); (ii) símbolos; e (iii) experiência pessoal dos políticos. Ou seja, são aspectos que também chamam a atenção para determinada situação e contribuem para reforçar os dados trazidos pelos indicadores.

Segundo Kingdon (1995, p. 95), é necessário que uma determinada condição se deteriore o suficiente para que se estabeleça uma situação de crise e, dessa forma, o tema ganhe visibilidade suficiente para se transformar num item ativo da agenda. Para o autor, um evento de grande magnitude pode ser um desastre que chama a atenção das pessoas não somente para o evento, mas também para os fatores relacionados a ele. Algumas vezes um único desastre pode não ser suficiente para levar um tema à agenda, sendo necessário que um segundo evento ocorra para que seja dada a devida atenção ao problema (idem).

No Brasil, um exemplo de crise foi a redução do nível de água do sistema Cantareira em 2014, reservatório que abastece várias cidades das regiões metropolitanas de São Paulo e Campinas, inclusive a capital do Estado. O sistema atingiu, em 15 de maio de 2014, o menor nível histórico que já havia sido registrado até então, com um volume de água que representava 8,2% de sua capacidade total de armazenamento, sendo que em maio do ano anterior o volume foi de 61,9% (NÍVEL, 2014). A diminuição no nível de água armazenada começou a registrar queda em dezembro de 2013 por conta da falta de chuvas 19 – o período chuvoso na região Sudeste se estende de dezembro a fevereiro – e, embora os responsáveis pelo sistema tenham relatado o contínuo monitoramento do reservatório, foi somente quando um nível crítico foi atingido é que foram tomadas providências para se reduzir o consumo e, ao mesmo tempo, evitar o racionamento e o desabastecimento, como o desconto na conta de água para os consumidores que reduzissem o consumo, a utilização do volume morto da represa e multa para os que aumentassem o consumo (BOTTINI, 2014; LEITE, 2014). O

potencial de crise no abastecimento de água é “o tipo de coisa que os tomadores de decisão do

governo não podem ignorar” 20 (KINGDON, 1995, p. 95), o que levou à adoção de diversas ações por parte do governo.

18_{“They [the problems] need a little push to get the attention of people in and around government.”} 19

Os meios de comunicação noticiaram a redução contínua do nível de água no Sistema Cantareira e a reação de diferentes atores: governador, SABESP, Consórcio das Bacias do Piracicaba, Capivari e Jundiaí, especialistas etc. Consultar, por exemplo, o conjunto de matéria do Portal R7, que dedicou uma página específica sobre a crise no Sistema Cantareira, disponível em: <http://noticias.r7.com/sao-paulo/crise-no-sistema-cantareira?page=1>. Acesso em: 02.07.2014.

Os desastres também estão entre os fatores ligados aos eventos de grande magnitude e que podem movimentar um tema na agenda governamental. Como exemplo pode ser citado o deslizamento de terra que ocorreu no Bairro de Mãe Luiza em Natal/RN, no dia 13 de junho de 2014, abrindo uma cratera com quase 10 mil m2, ou o equivalente a um campo de futebol. O desastre foi causado pelo rompimento de uma tubulação de águas pluviais e esgoto pelo excesso de chuvas nas 48 horas anteriores (ALVES e JÁCOME, 2014). Apesar da gravidade, o desastre não causou vítimas fatais, mas a proporção do problema levou à adoção de medidas imediatas por parte de vários órgãos ligados ao governo municipal, como a remoção das famílias e a reurbanização da área (PROJETOS, 2014). Destaca-se que os avisos sobre os riscos de desmoronamento foram encaminhados há 10 anos para o então prefeito Carlos Eduardo – que também é o atual prefeito de Natal –, conforme relatou o engenheiro civil e presidente da Associação dos Moradores de Areia Preta (AMAP) Mauricy Terra: “A

Prefeitura foi avisada. Essa situação era previsível e eles sabiam que isso iria acontecer”,

inclusive pela utilização de tubulação feita com materiais inadequados (PREFEITURA, 2014). Embora houvesse um indicador que há dez anos apontava para o risco de problemas no bairro, nenhuma medida foi tomada, revelando a situação descrita por Kingdon, ou seja, um indicador por si só não é capaz de colocar um tema na agenda governamental; e as ações somente foram tomadas após a ocorrência do desastre.

O segundo subgrupo no rol dos eventos foco são os símbolos, que correspondem a uma forma de representação do problema e que, portanto, também tem o potencial de chamar a atenção das pessoas para determinado contexto. No exemplo de seu livro, Kingdon citou o metrô de Washington como o símbolo de um sistema de transporte com custos elevados (1995, p. 97). No caso brasileiro contemporâneo, é possível estabelecer um paralelo com os estádios construídos para a Copa do Mundo do Brasil, fortemente relacionados com gastos elevados e aumento dos custos durante sua construção. Esse fato levou à insatisfação da população, que realizou protestos reivindicando a necessidade de se investir em áreas sociais mais urgentes, como educação, saúde, transporte público, entre outras áreas (ROCHA, 2013; ALVO, 2014; SÃO PAULO, 2014).

A experiência pessoal dos formuladores de políticas corresponde ao terceiro subgrupo que pertence à categoria dos eventos foco. Na visão de Kingdon, a experiência de um político em relação a um determinado assunto atua principalmente para reforçar um determinado problema e menos como o principal impulsionador de uma mudança na agenda; ou seja, não se configura como uma das variáveis com maior poder de provocar uma alteração na agenda (1995, p. 97).

Por fim, o feedback das ações governamentais é o terceiro elemento levantado por Kingdon que tem o potencial de converter uma condição em um problema. Isso pode ocorrer por meio da avaliação de cidadãos ou mesmo de servidores públicos, pelo acompanhamento e monitoramento das ações e análises específicas de determinadas situações. Segundo o autor, alguns tipos de informação gerados nesses mecanismos podem levar à identificação de um problema, que são: (i) a implementação não está de acordo com a legislação ou os objetivos da alta administração; (ii) a falha em atingir as metas estipuladas; (iii) os custos de um programa; e (iv) o surgimento de consequências negativas não previstas (KINGDON, 1995, p. 101). São situações que levantam a suspeita de que algo não vai bem e que, portanto, merece ser examinada.

Embora na maioria das vezes a determinação de um problema não seja suficiente para levar um assunto à agenda governamental, é preciso considerar que:

Do ponto de vista da estratégia política, a definição do problema é fundamental. A forma como um problema é definido, articulado, concentrando a atenção dos formuladores de política pode determinar o sucesso de uma questão no processo altamente competitivo de agenda-

setting, no qual diversas outras questões estão colocadas, aguardando a

atenção destes formuladores (CAPELLA, 2004, p. 23)

Dessa forma, é essencial a compreensão do processo pelo qual a atenção das pessoas é direcionada a uma temática em detrimento de outras, favorecendo sua emergência na agenda governamental.

Passaremos, na próxima seção, à discussão do fluxo da política, cujos acontecimentos tem um efeito significativo no estabelecimento da agenda. Este dinâmica desenvolve-se de acordo com sua própria lógica e regras, mantendo, portanto, a norma geral de independência em relação aos demais fluxos.

1.1.2. Dinâmica da política

Para o entendimento da dinâmica que ocorre no campo da política, é necessário, inicialmente, destacarmos a ressalva que Kingdon apresenta ao significado do termo:

Quando eu uso a palavra “política”, neste contexto [da dinâmica política], eu

a utilizo no sentido coloquial adotado em Washington. Os cientistas políticos

definem “política” de forma muito ampla, incluindo praticamente qualquer

atividade relacionada com a alocação impositiva de recursos ou a distribuição de benefícios e custos. A definição utilizada em Washington, implicitamente, é mais restrita. Fatores “políticos”, em tal jargão,

referem-se a fatores eleitorais, partidários ou de grupos de pressão21

(KINGDON, 1995, p. 145, grifo nosso).

Ou seja, uma motivação “política” pode estar relacionada com a preocupação dos

políticos em relação à reação dos eleitores a determinada medida, à formulação de críticas contundentes aos membros da oposição ou então na busca pelo apoio de determinados grupos de pressão (idem).

Os eventos que ocorrem nessa dinâmica e seus desdobramentos são considerados como poderosos definidores de agenda e podem ser identificados três grandes fatores: (1) clima nacional; (2) grupos de pressão e (3) alterações no governo (turnover). Uma mudança na agenda seria decorrente, então, de alterações em um desses elementos.

No Modelo de Múltiplas Dinâmicas, o argumento é que os políticos, bem como aqueles que atuam no entorno do governo, percebem como está o clima nacional e também os momentos em que ocorre uma inflexão. Um clima nacional favorável ocorre quando um número bastante grande de pessoas no país compartilha das mesmas ideias, ao menos por algum tempo (KINGDON, 1995; CAPELLA, 2004). A capacidade de perceber como está o clima é utilizada tanto para promover certas temáticas como para inibir o avanço de propostas

rivais. Um clima nacional favorável cria, então, um “solo fértil” para que certas ideias

germinem e cresçam, ou seja, para que sejam aceitas e entrem na agenda, favorecendo a atuação das pessoas ou grupos que as defendem ao encontrar uma audiência receptiva.

O autor reconhece que uma das principais fragilidades nesta variável reside na dificuldade de sua operacionalização, pois apesar de importante, trata-se de um conceito definido de forma vaga e é difícil apresentar respostas precisas sobre o mecanismo a partir dos quais os atores ligados ao governo percebem isso. Dois processos principais foram destacados por Kingdon: o primeiro mecanismo é utilizado pelos políticos eleitos, que formam sua opinião baseada nas diversas formas de comunicação com os eleitores, como e-mails, encontros na base eleitoral e com líderes comunitários ou mesmo eleitores de maneira individual; a segunda forma é a adotada pelos gestores públicos não eleitos, que formam sua