Capítulo III: As PPP’s no sector da saúde 95
3.3. Modelos base de aplicação de PPPs 108
O quadro legal que regula as PPPs em Portugal tem um razoável grau de flexibilidade (“geometria variável”), como pode ser comprovado pelo nº4 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril de 2003185, ou seja, os contratos de gestão podem
182 Monitorizar de forma mais atenta, as despesas com produtos farmacêuticos pelos hospitais e tomar medidas para
controlar a sua tendência de subida; melhorar a supervisão das linhas mestras de prescrições, de modo a evitar a sobre prescrição; marcar os preços de referência com base no preço do genérico mais barato e não do mais caro, medida que também pode ser benéfica para aumentar a concorrência no mercado dos genéricos; dar passos no sentido de desregulamentar o sector das farmácias e a profissão do farmacêutico, em linha com uma recente directiva da EU de modo a retirar o tapete vermelho, para aumentar a competitividade.
183 Aumentar a escala de co-pagamentos privados (com salvaguardas para promover equidade do acesso) e racionalizar o
reembolso de serviços de saúde para evitar uma duplicação desnecessária de cuidados e do recurso a uma segunda ou terceira opinião.
184 Considerar novos esquemas de educação / qualificação para enfermeiros; Definir e introduzir um bom sistema de
incentivos para colocar da melhor forma os recursos humanos por regiões e por especialidade.
185 “4 - Constituem, entre outros, instrumentos de regulação jurídica das relações de
colaboração entre entes públicos e privados:
a) O contrato de concessão de obras públicas; b) O contrato de concessão de serviço público; c) O contrato de fornecimento contínuo; d) O contrato de prestação de serviços; e) O contrato de gestão;
f) O contrato de colaboração, quando estiver em causa a utilização de um
estabelecimento ou uma infra-estrutura já existentes, pertencentes a outras entidades, que não o parceiro público.
5 - Excluem-se do âmbito de aplicação do presente diploma:
a) As empreitadas de obras públicas; b) Os arrendamentos;
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observar várias formas:
- Concepção, construção, financiamento e manutenção de uma nova infra-estrutura de saúde186;
- Concepção, construção, financiamento e manutenção de uma nova infra-estrutura de saúde, bem como a gestão e exploração dessa unidade de saúde, incluindo a prestação de serviços clínicos187;
- Concepção, construção, financiamento e manutenção dos elementos infraestruturais, numa intervenção de renovação e reabilitação de uma unidade de saúde já existente188;
- Gestão de uma unidade ou conjunto de unidades de saúde existentes, integradas no SNS, incluindo a prestação dos respectivos serviços de saúde189;
- Combinação da gestão de uma ou mais unidades existentes com a concepção, construção, financiamento e manutenção de uma ou mais novas infra-estruturas de saúde, incluindo a respectiva gestão e prestação de serviços clínicos190;
- Projectos que têm por base a “gestão e financiamento de elementos
ou partes funcionalmente autónomas de unidades de saúde, ou ainda, serviços de apoio directo e indirecto à prestação de
cuidados de saúde” (Simões (2004, p. 62)).
Em termos internacionais, como é referido e constatado pelos autores Armando Costa Manso (2005) e Jorge Abreu Simões (2004), os modelos de PPPs podem tomar as seguintes formas e designações:
- BOO (Built, Own and Operate) – O operador privado constrói a infra-estrutura, detém a respectiva propriedade e opera a infra-estrutura objecto do contrato;
- BOOT (Built, Own, Operate and Transfer) - O operador privado constrói a infra- estrutura, detém a respectiva propriedade, opera o hospital, por exemplo, e no final
d) Todas as parcerias público-privadas que envolvam um encargo acumulado actualizado
inferior a 10 milhões de euros ou um investimento inferior a 25 milhões de euros, excluindo-se destes montantes os provenientes de fundos comunitários;
e) Todos os outros contratos de fornecimento de bens ou de prestação de serviços, com
prazo de duração igual ou inferior a três anos, que não envolvam a assunção automática de obrigações para o parceiro público no termo ou para além do termo do contrato”, Artigo 2º do Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril de 2003).
186 De uma nova unidade hospitalar ou de substituição de um centro de saúde ou de uma unidade de cuidados
continuados.
187 De uma nova unidade hospitalar ou de substituição de um centro de saúde ou de uma unidade de cuidados
continuados.
188 Por exemplo, de uma unidade hospitalar degradada carecida de renovação e modernização.
189 Por exemplo: de uma unidade hospitalar; ou de um conjunto de centros de saúde de uma determinada área; ou de um
conjunto de unidades de cuidados descontinuados da rede criada numa dada área.
190 Por exemplo: um cluster de centros de saúde novos e existentes numa dada área; um cluster de unidades de cuidados
continuados novos e existentes numa dada área; um centro hospitalar com um cluster de centros de saúde novos e existentes da sua área de atracção/influência.
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do período contratual devolve a propriedade do hospital ao ente público contratante;
- BOL (Built, Operate, Lease Back) – O operador privado constrói a infra-estrutura e mantém a propriedade; o ente público por sua vez arrenda (lease back) a unidade ao operador privado e opera o hospital;
- Gestão privada de hospitais públicos – a unidade hospitalar pública é gerida por um operador privado;
- BOSO (Built, Own, Separatly Operated) – um operador privado constrói a infra- -estrutura e mantém a sua propriedade; um segundo operador privado opera a unidade hospitalar;
Armando Costa Manso (2005), para além dos modelos contratuais de PPPs já referidos, acrescenta os seguintes:
- DC (Design and Construct) - O operador privado concebe a infra-estrutura em termos de Design e depois realiza a construção da mesma;
- OM (Operate and Maintain) – O operador privado opera a infra-estrutura e procede à sua manutenção;
- DBO (Design, Build and Operate) – O operador privado concebe a infra-estrutura em termos de Design, depois realiza a construção e finalmente procede à operacionalização da mesma;
- DBM (Design, Build and Maintain) - O operador privado concebe a infra- estrutura em termos de Design, depois realiza a construção e finalmente realiza a manutenção da mesma;
- DBFO191 (Design, Build, Finance and Operate) - O operador privado concebe a infra-estrutura em termos de Design, depois realiza a construção, financia-a, procede à operacionalização e manutenção da mesma + propriedade do Estado ou propriedade privada e transferência da propriedade para o Estado no final do contracto) – é o modelo contratual subjacente à primeira vaga de PPPs lançada para
191 Características gerais do modelo DBFO:
- Contrato de Longo Termo (dez a trinta anos);
- Organização de parcerias com várias empresas com diferentes campos de actividade (Construção, Financiamento, Conservação de Curto e Longo prazo, Gestão do negócio);
- Transferência de risco para os agentes privados; - Financiamento Privado;
- Mecanismos de pagamento acordados;
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os hospitais portugueses;
João Pontes Amaro (2004, p. 105) acrescenta que existem dois tipos de formalização de PPPs:
a) Sob a forma de contratos; e, b) Sob a forma de joint ventures.
Existem quatro grandes grupos de PPPs efectuados sob a forma de contratos que diferem de acordo com o grau de transferência do risco.
Figura 3.3.1. – Tipos de PPPs de acordo com o grau de transferência do risco
Fonte: Pricewaterhousecoopers (2001) citada por João Pontes Amaro (2004, p. 105).
1. Outsourcing or Service Contracts
- Contratos sob os quais o sector privado fornece ao sector público um ou mais serviços. Existe uma externalização de alguns serviços, como por exemplo: serviços de limpeza, segurança, catering, contabilidade e tecnologias de informação. Os primeiros três exemplos são recorrentemente externalizados (devido à sua maior simplicidade e facilidade de controlo) os últimos dois também já começam a ser externalizados com maior regularidade192;
2. Design & Build Contracts (DB)193
192 Este tipo de contrato não implica a transferência de propriedade de nenhum activo, sendo a transferência de riscos
bastante limitada (riscos operacionais). A finalidade deste tipo de contratos é a redução de custos associada às maiores economias de escala e know-how que os privados podem ter, pelo facto de se dedicarem apenas àquele tipo de produção ou prestação de serviços. Devido a este facto, existe quem não considere este tipo de contratos como uma PPP, mas podendo evoluir para uma PPP. Na Irlanda, um contrato deste tipo com uma duração de pelo menos cinco anos, é considerado uma PPP.
193 Vantagens previsionais deste tipo de contratos:
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- Neste tipo de contratos existe um maior envolvimento dos agentes. Fica a cargo do operador privado, planear (Design) e construir (Build) as infra-estruturas de acordo com as especificações definidas pela entidade estatal, sendo o preço e o output final previamente definidos.
No final da construção o activo será propriedade do Estado que foi o financiador do projecto e que irá posteriormente efectuar a gestão do mesmo.
3. Design, Build, Operate Contracts (DBO)194
4. Design, Build, Finance & Operate contracts (DBFO)195
Aos quatro grandes grupos de PPP efectuados sob a forma de contratos, podemos ainda acrescentar outras estruturas contratuais, por exemplo:
- BOT (Build, Operate and transfer scheme) – o sector privado constrói, financia e irá gerir uma infra-estrutura pensada pelo poder central, por um período de tempo considerado suficiente para compensar o investimento, sendo o activo entregue ao Estado no final do contrato;
- BOOT (Build, Own, Operate and Transfer Scheme)
Joint Ventures
“As joint ventures surgem mais frequentemente no fornecimento de bens e serviços que, apesar de estarem a cargo duma entidade pública, não são bens e serviços públicos no sentido estrito do
termo.” Exemplos: comercialização de bens cujas patentes são pertença de entidades
públicas. Tipo de parcerias em que as entidades públicas e privadas assumem conjuntamente a partilha de activos, financiamentos, riscos e retornos.
Como acabámos de constatar, poderemos ter vários modelos contratuais de PPPs,
- Evitar sucessivas derrapagens dos custos de obra;
Este tipo de contrato já tem como característica implícita a cooperação, ainda que numa fase inicial (fase do planeamento), contrariamente seria considerada uma simples empreitada.
194 São tipos de contratos que se caracterizam pelo facto do operador privado ter liberdade de planear (Design), Construir
(Build) e posteriormente gerir (Operate) o activo durante um período de tempo previamente estipulado pelo sector público. A construção é financiada pelo Estado que, no final do contrato, recupera a propriedade do activo. Contratos caracterizados por uma maior transferência de risco.
195 Ao abrigo deste tipo de contratos de PPP, os mais completos, a iniciativa privada é responsável por todo o processo,
desde o planeamento, à construção, à gestão incluindo o respectivo financiamento. O papel do sector público resume-se à supervisão e regulamentação. A remuneração auferida pela entidade privada consiste em pagamentos efectuados pelo estado à entidade privada pela disponibilização do activo / serviço ou o pagamento por intermédio de uma taxa cobrada aos utilizadores do serviço, sendo o restante financiado por transferências do Governo. No final do contrato, a propriedade reverte para o Estado.
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ou seja, modelos contratuais que regulam as relações entre entidades privadas e públicas e que tentam aproveitar o melhor do relacionamento entre as partes referidas.
Existem e irão aparecer sempre novas tipologias de contratos de PPPs, consoante as necessidades, as características e estruturas dos sectores onde irão ser aplicados.