Capítulo II: Elementos-Chave no desenvolvimento de uma PPP 49
2.4. Partilha de riscos 68
A partilha de riscos115 no âmbito das PPPs resulta da ideia expressa no artigo 5º do Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril de 2003 de repartição de responsabilidade. A repartição de responsabilidades nas PPPs será preferencialmente efectuada da seguinte
forma “(…) incumbe ao parceiro público o acompanhamento e o
controlo da execução do objecto da parceria, por forma a garantir que são alcançados os fins de interesse público subjacentes, e ao parceiro privado cabe o financiamento e o exercício e a gestão da actividade contratada.”
Logo, na persecução das tarefas que estão ao abrigo das responsabilidades atribuídas a cada uma das partes, surgirão riscos, que têm que ser partilhados e geridos
115 A partilha do risco consubstancia-se no facto do concessionário assumir expressa e totalmente todos os riscos
inerentes a uma concessão durante a sua duração, excepto quando estabelecido doutra forma no contracto de concessão (Vitorino, 2005).
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pelas partes envolvidas na parceria.
Ao abrigo do quadro legal em vigor, e de acordo com o artigo 7º do Decreto-Lei nº
86/2003 de 26 de Abril de 2003, “A partilha de riscos entre as entidades
públicas e privadas deve estar claramente identificada contratualmente e obedece aos seguintes princípios: a) Os diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes de acordo com a sua capacidade de gerir esses mesmos riscos; b) O estabelecimento da parceria deverá implicar uma significativa e efectiva transferência de risco para o sector privado; c) Deverá ser evitada a criação de riscos que não tenham adequada justificação na redução significativa de outros riscos já existentes; d) O risco de insustentabilidade financeira da parceria, por causa não imputável a incumprimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro público, ou a situação de força maior, deve ser, tanto quanto possível, transferido para o parceiro privado.”
No que se refere ao risco de insustentabilidade financeira da parceria, anteriormente referido, o concessionário tem o direito de requerer a reposição do equilíbrio financeiro da concessão nos seguintes casos:
- Alteração das obrigações e condições da concessão, impostas unilateralmente pelo promotor da mesma, que poderão resultar num incremento substancial dos custos ou numa significativa redução do retorno (por exemplo, alterações substanciais ao desenho do projecto impostas pelas autoridades ambientais, para além das que estavam estabelecidas nos estudos ambientais);
- Force Majeure;
- Alterações da legislação em assuntos específicos que resultem directamente num incremento substancial das despesas tidas pelo concessionário ou na redução substancial dos retornos, excluindo alterações gerais nas taxas de imposto, segurança social, legislação laboral e leis ambientais;
- Outras situações expressamente previstas no contracto de concessão;
Como regra, a reposição do equilíbrio financeiro ocorrerá se certos rácios descerem abaixo de determinados níveis:
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- Taxa interna de rentabilidade
A reposição do equilíbrio financeiro poderá ser efectuada através de uma das seguintes medidas:
- Alterações nas tarifas;
- Compensações ao concessionário; - Aumento do período da concessão;
- Outros esquemas acordados entre as partes; (António Macedo Vitorino (2005))
Como já foi referido, o “(…) Project Finance é diferente das
tradicionais formas de financiamento pois, quem empresta olha principalmente para os activos e receitas geradas no projecto de forma a assegurar o pagamento do serviço da dívida. Ao contrário do que se passa numa situação normal de financiamento, em Project
Finance o credor tem um acesso limitado aos activos não afectos ao
projecto pertencentes aos Sponsors.” (Pereira, Rangel e Jales (2002)).
Face ao que foi anteriormente mencionado, em PF o risco de crédito associado ao devedor não é de importância extrema, tornando-se fundamentais a identificação, a análise, a repartição e a gestão do risco associado ao projecto.
Devido ao facto dos riscos associados a um projecto que apenas é garantido pelos cash flows gerados pelo mesmo, serem tão elevados, é que se torna tão imperial para as partes que se faça uma correcta repartição dos mesmos, e por sua vez as partes que irão efectuar a sua gestão não poupem esforços para reduzir e eliminar os mesmos.
De acordo com Francisco Pereira, Frederico Rangel e Pedro Jales (2002), e como se poderá constatar pelo seguinte quadro referente à repartição dos riscos associados à construção da nova Ponte Vasco da Gama, o processo de gestão e consequente tentativa de minimização do risco116 é composto por três fases, sendo possível o acréscimo de uma quarta fase:
1. Identificação das categorias e especificação dos riscos contidos no projecto; 2. Afectação desses riscos pelos intervenientes no projecto;
3. Criação de mecanismos de gestão de risco;
4. Impacto do risco no projecto
116 “Nota: Se um determinado tipo de risco não for passível de ser minimizado, a taxa de
juro irá ser acrescida por um prémio de risco que acomoda esse facto.” (Pereira, Rangel e Pedro Jales (2002)).
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Figura 2.4.1. - Resumo dos principais riscos inerentes a um projecto de PPP
Categoria do risco Especificação do risco Consequência da ocorrência do risco Acções com vista à minimização do risco
Conseguir garantias de que se o projecto não terminar na data prevista o consórcio construtor assume as suas responsabilidades e liquida todos os danos causados;
A construção da infra-estrutura não terminar dentro da data prevista para a sua conclusão;
Atrasos nos pagamentos da amortização da dívida e a acumulação
de juros e de mais; Assegurar que os accionistas da SPV entrem com um montante de capital elevado para que estes tenham um efectivo interesse em que o projecto seja um êxito;
Estabelecer contratualmente que o projecto será desenvolvido a preços fixos e num prazo estabelecido;
Risco na fase de construção
A construção da infra-estrutura não terminar dentro do orçamento previsto;
Possibilidades de incumprimento dos contratos de venda estabelecidos com vista ao escoamento do output;
Obter pareceres independentes de experts no designe e construção do projecto (muitas vezes os financiadores só libertam determinados fundos se os
experts certificarem que tudo está a correr como
planeado)
Consulta prévia de peritos de forma a melhor estimar a procura da infra-estrutura;
Realização de contratos de fornecimento de longo prazo, tentando evitar rupturas de stocks de inputs e problemas com a flutuação de preços;
Obtenção garantias, junto do promotor, de que existirá um número mínimo de utentes;
Riscos na fase de exploração
O principal risco passa por na realidade não existir uma procura tão elevada como se esperava para justificar o investimento (ex: Número reduzido de veículos a usar a auto-estrada);
Garantir que o comprador fará um pagamento mínimo;
Insuficiente experiência ou a falta de recursos do operador;
Ineficiência operacional; Riscos gerais que
podem afectar o cash-
flow
Falta de mão-de-obra especializada;
Exigir que a exploração do activo seja assegurada por uma empresa experiente, credenciada e que goze de uma boa situação financeira;
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Fonte: adaptado de Pereira, Rangel e Jales (2002).
Para além da subdivisão dos riscos em categorias, como se verifica na figura 2.4.1., existem outros tipos de classificação dos riscos, ou outras especificações para os riscos provenientes dos projectos de parcerias.
Exemplos da subdivisão de riscos nas aplicações de contratos de concessões executados em Portugal:
Risco de mercado
Risco de não se conseguir compradores do output a um preço capaz de gerar os
cash-flows mínimos previstos, que
justifiquem o projecto;
Estabelecer um contrato de venda de longo prazo, que garanta um preço mínimo e uma quantidade mínima;
Risco de crédito
Dificuldades técnicas na fase de
planeamento; Recurso a pareceres de técnicos competentes; Risco técnico
Defeitos na construção das infra- estruturas;
Manter uma determinada quantia “cativa” de forma a precaver a ocorrência de problemas técnicos; Fazer um “matching” da moeda do contrato de venda de output com a moeda do contrato de fornecimento de inputs;
Solicitar empréstimos em moedas fortes (que não sofram grandes flutuações);
Risco cambial
Ocorre quando se recorre a financiamento com moeda externa, ou a receita é gerada em moeda externa, ou é necessário comprar os inputs no
exterior; Fazer “hedging” de forma a cobrir o risco cambial (cobrir eventuais posições curtas ou longas); Risco incorrido pelo facto de existir
possibilidade das licenças necessárias ao desenvolvimento do projecto não serem atribuídas;
Risco de regulação
Risco de que o projecto esteja sujeito ao pagamento de elevados impostos;
Pedido de confirmação acerca dos aspectos legais acima referidos, condicionando a aprovação dos empréstimos à prévia obtenção das licenças; Instabilidade política ou financeira no
país onde o projecto é implementado;
Estabelecer acordos com o país anfitrião em que este assegura a não ingerência no projecto;
Risco político Risco de o Governo do país não cumprir o que foi acordado relativamente ao projecto;
Efectuar pedidos de esclarecimento em termos da aplicação de leis às entidades governamentais; Tentar avaliar a probabilidade de sucederem estes acontecimentos;
Atribuir estes riscos a outras entidades (Ex.: ao construtor durante a fase de construção);
Riscos comuns às fases de construção e exploração
Riscos de força maior
Acontecimentos que impossibilitam a construção ou a exploração do activo, de forma temporária ou permanente (Ex.: Inundações, incêndios, terramotos, etc.)
Contratar seguros que no caso dos fenómenos se verificarem, garantam aos financiadores o recebimento do que lhes é devido;
- 73 - Estado Privados Planeamento HSBP Concepção H HSBP Risco Ambiental HP HSBP Expropriações HSBP SB Construção HSBP O & M HSBP Procura HSBP Mudança de Lei BP HSBP Força Maior HSBP HSBP Riscos Políticos HSBP Legenda: H – Hospitais S – SCUT’s B – Brisinhas P – Lusoponte
Fonte: adaptado de Alves (2004).
Num projecto realizado através do financiamento estruturado PF, é importante que exista uma adequada transferência de riscos; para existir essa transferência, foi desenhado, no caso dos PPPs para o sector da saúde em Portugal, o seguinte mecanismo de pagamentos a efectuar pela entidade pública contratante, à entidade concessionária:
- Pagamento à Entidade Gestora do Edifício Hospitalar – baseado na disponibilidade do conjunto de serviços contratualizados, com penalizações e deduções ao pagamento relacionado com falhas de serviço e de qualidade;
- Pagamento à Entidade Gestora do Estabelecimento Hospitalar – baseado na produção clínica, por grandes linhas de actividade clínica (urgências, internamento, ambulatório), de acordo com uma tabela de preços pré-estabelecida, definida no âmbito de cada concurso, estando igualmente sujeita a penalizações e deduções por incumprimento;
Um modelo que assenta em duas sociedades gestoras necessita de uma boa interacção entre as duas e também de responsabilidade subsidiária (Simões (2004, p. 68)).
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Figura 2.4.2. - Duas Sociedades Gestoras – Dois Mecanismos de Pagamento Distintos
Fonte: adaptado de Jorge Abreu Simões (2004a).
“Em Project Finance cada caso é um caso diferente. Em cada situação surgem riscos diferentes. Contudo, é comum a todos, a necessidade das partes envolvidas em projectos deste tipo, minimizarem todos os riscos de forma a assegurarem o sucesso do
projecto.” (Pereira, Rangel e Jales (2002)).