Modelos de desenvolvimento institucional de uma IPI: os modelos Macro e Micro de Kreppel

Na análise do desenvolvimento institucional do Parlamento Europeu levado a cabo por Kreppel em 2002, com a aplicação dos modelos macro e micro, foi possível perceber a evolução desta instituição, que culminou com o Tratado de Lisboa12, numa escala longitudinal, desde a sua criação em 1957. As hipóteses apresentadas foram verificadoras dessa evolução o que possibilitou a interação de estratégias e oportunidades de mudanças. Importa ressaltar que quando da assinatura do Tratado de Lisboa, o estudo comparativo de Kreppel (2002) já havia sido concretizado. No entanto citamos esse exemplo para reforçar a evolução do desenvolvimento institucional do PE com mais esse ganho de poderes legislativos.

O modelo usado na análise que Kreppel publicou em 2002 parece-nos o mais membros.

11 _{Número reduzido em 2014, sendo a Alemanha o único país que perdeu lugares. Consulta a página do}

Parlamento Europeu em 16/04/2013

http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/content/20120103MUN34829/html/18-novos- deputados-ao-Parlamento-Europeu

12 _{O Tratado de Lisboa, assinado em 13 de dezembro de 2007, conferiu ainda mais poderes legislativos}

ao Parlamento Europeu, que passou a decidir sobre a maior parte da legislação comunitária e a ter poderes sobre mais de 40 novas áreas legislativas, incluindo a agricultura, a política energética e os fundos da EU em co-decisão com o Conselho Europeu. Fonte: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pt/0042423726/O-Parlamento-e-o-Tratado-de-

Lisboa.html (consulta em 15/05/2013).

indicado para o estudo do desenvolvimento institucional do Parlatino, como já mencionado na introdução desta tese. Assim sendo, parte deste capítulo de enquadramento teórico será utilizada para explorar a fundo o enfoque proposto por Kreppel (2002), nomeadamente os modelos macro e micro.

Como descrito por Kreppel (2002) não existem análises profundas do desenvolvimento legislativo fora do contexto americano. Como resultado, não há modelos gerais de desenvolvimento legislativo que possam ser facilmente aplicados ao PE ou a qualquer outra instituição. Dentro do contexto americano, são aplicados dois modelos de evolução institucional: o ambiental (modelo macro) e o ator racional (modelo micro). O primeiro foca nas mudanças externas e no seu efeito no papel da legislatura. O argumento é que as mudanças ambientais conduzem a mudanças internas para que estas se ajustem à nova situação. Neste sentido, as adaptações internas refletem o caráter das mudanças externas, isto é, elas são fundamentalmente reações não estratégicas das mudanças atuais nas demandas ocorridas na legislatura.

Diferentemente, no modelo micro ou do ator racional as mudanças internas ocorrem como uma reação às mudanças ambientais. Dito de outra forma o modelo micro tenta explicar até que ponto as mudanças ambientais resultam de ações estratégicas desenvolvidas por atores estratégicos, dotados de recursos para produzir mudanças.

Como são frequentemente aplicados ao congresso americano o modelo micro e macro, implícita e explicitamente incorporam certos elementos do sistema americano que não estão presentes em todos os sistemas políticos, nomeadamente a sua natureza bipartidária. Dessa forma, faz-se ímpar uma adaptação dos mesmos para outro contexto. Quando usados em conjunto esses modelos sugerem que podem ocorrer mudanças institucionais e que quando mudanças externas permitem ou assim requerem. Essas mudanças refletirão as preferências de atores hábeis e capazes de controlar o processo de reformas. A conexão entre mudanças internas e externas é frequentemente negligenciada na pesquisa legislativa, que é estática porque é focada em eventos específicos ou em um determinado período de tempo (Kreppel, 2002). Assim, esta abordagem é particularmente relevante.

1.3.1. O Modelo Macro

O modelo macro invoca uma teoria essencialmente ambiental, que sustenta que a modificação interna e o desenvolvimento institucional podem ser entendidos como uma resposta às responsabilidades acrescidas devido à evolução das realidades externas ou simplesmente que as instituições se desenvolvem assim como se adaptam à novas circunstâncias e suas demandas locais (Gamm e Shepsle, 1989).

Segundo esse modelo, revisões internas são frequentemente feitas para melhorar a eficiência legislativa ou pontuar extenuantes e variáveis externas mutáveis. Esse modelo encontra raízes no estudo seminal de Nelson Polsby (1968) sobre a institucionalização do Congresso dos Estados Unidos (Kreppel, 2002) e apresentada na secção 1.1 deste capitulo.

Dos dois modelos, o macro é o mais fácil de ser aplicado. Isso porque ele não explica a natureza das mudanças externas ou quando elas garantirão ou não, reciprocidade nas reformas legislativas internas. Por exemplo, a aplicação do modelo macro para o desenvolvimento do PE pode ser feito por uma simples análise cronológica dos quatro eventos ocorridos, do tempo e da natureza dessa evolução interna: (I) o primeiro foi o Ato Orçamentário que garantiu ao PE um controle parcial sobre as finanças da UE, assinado em 1970 e implementado completamente em 1975; (II) depois, a introdução das eleições diretas em 1976 e implementadas em 1979; (III e IV) envolve a revisão dos tratados, o Ato Único Europeu em 1987 e o de Maastricht em 1993, que adicionam novos procedimentos legislativos (Kreppel, 2002).

Em um nível muito básico, as revisões internas do PE podem ser dirigidas pelas necessidades criadas pelas mudanças externas, ou seja, os acontecimentos acima citados exigiram mudanças nos procedimentos internos na atuação legislativa. O modelo macro é largamente descritivo e isso não prevê a natureza específica dessas mudanças internas (Kreppel, 2002). Daí a importância da abordagem micro que de seguida é apresentada.

1.3.2. O Modelo Micro

As explicações intencionais do desenvolvimento legislativo assumem que as mudanças das estruturas internas da legislatura resultam de ações racionais conscientes e tomadas pelos membros, que individualmente buscam alcançar algum objetivo ou preferência (frequentemente definidos em termos de interesse próprio). Como resultado, não há expectativa que as mudanças resultantes venham a beneficiar todos os membros (ser bens coletivos).

Essa aproximação sugere que mudanças institucionais internas podem ser usadas como ferramentas pela maioria dos membros para criar normas e estruturas que os beneficiem em possível detrimento dos membros da minoria. Portanto, a revisão interna não precisa ser uma reação ao aumento ou à mudança de demandas externas (embora estas muitas vezes sirvam como uma desculpa útil) e não se espera que resulte no bem ou em bens coletivos.

Em Kreppel (2002), a aplicação do modelo micro apresenta mais do que um problema quando se trata do Parlamento Europeu: o primeiro problema identificado é que o PE continua em processo de desenvolvimento não só interno como também em relação às outras instituições da União Europeia. O segundo problema diz respeito ao facto de que este, ao contrário do Congresso norte-americano, não pode ser claramente dividido em maioria e minoria ou governo e oposição. Não há governo para apoiar de maneira tradicional e não há um grupo partidário do PE controlando a maioria absoluta dos assentos. Mesmo com a eleição direta, não há laços entre o eleitor e o eleito no contexto europeu. Isto é importante porque na teoria do desenvolvimento legislativo é estipulada uma conexão eleitoral que é característica fundamental do modelo micro.

As explicações macro e micro da teoria do desenvolvimento legislativo não são as únicas teorias para examinar instituições, os seus papeis e o desenvolvimento. A teoria legislativa positiva baseada mais especificamente na escolha racional e a teoria dos jogos também examinam a evolução e o impacto das instituições formais. Essas teorias são geralmente divididas em duas categorias: teoria da informação e teoria da mudança (Shepsle e Weingast, 1995).

Na teoria da informação, as instituições se desenvolvem, em geral, para promover o trabalho da legislatura (ou instituição), através da criação de redes de

informação que permitam uma tomada de decisão precisa e eficaz pelos seus membros como um todo. Já na teoria da mudança, de maneira semelhante à abordagem micro em geral, essas instituições servem para permitir aos indivíduos ou grupos ganhar alguma coisa trabalhando dentro delas para benefícios próprios.

No entanto são as teorias dos modelos macro e micro, amplamente trabalhadas e adaptadas por Kreppel (2002) na sua análise do PE que serão também utilizadas na análise do desenvolvimento institucional do Parlatino. Importa ressalvar que as teorias, principalmente a do modelo micro também são adaptadas para aplicação neste estudo.