Em documento à Exma. Sra. Juíza Federal da Vara Única da Sub-seção Judiciária de Angra dos Reis/RJ, que ora é trazido para análises e reflexões, Gerd Rosenkranz chama a atenção sobre as questões relativas às construções das Usinas Nucleares em Angra dos Reis, no Estado do Rio de Janeiro. Ressalta que ―o chamado problemão‖ do fim da energia nuclear, ou seja, o fechamento e desmantelamento dos grandes reatores – um verdadeiro desafio não apenas para a segurança como para as finanças –, perpassou por dados pouco confiáveis em todas as esferas da implantação.
Constam no documento da Ação Civil Pública ao Ministério Público Federal (transcrito na íntegra no anexo 4 desse trabalho), por seu órgão de execução (...), no exercício de seus misteres constitucionais e legais, especialmente o art. 127, caput, art. 129, II e III, da Constituição da República; art. 5º, I, ―c‖ e ―h‖, III,―b‖, V, ―b‖, art. 6º, VII, ―a‖, ―b‖ e ―c‖, XIV, ―a‖, da Lei Complementar nº 75/93; art. 1º, II e IV, art. 5º, caput, e art. 21, da Lei nº 7.347/85; , e com lastro no Inquérito Civil nº 06/2006, em face da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN, autarquia federal, com sede na Rua General Severiano, nº 90, Botafogo, Rio de Janeiro – Capital; Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – ELETROBRÁS, sociedade de economia mista federal, podendo ser citada na Av. Presidente Vargas, nº 409, 13º andar, Centro, Rio de Janeiro – Capital; Eletrobrás Termonuclear S/A –
ELETRONUCLEAR, sociedade de economia mista federal, com sede na Rua da Candelária,
nº 65, Centro, Rio de Janeiro – Capital; pelos seguintes fatos e fundamentos jurídicos:
1 – DOS FATOS
O Inquérito Civil nº 06/2006 (P.A. Nº 1.30.014.000169/2006-10), que dá espeque à presente demanda, foi instaurado a partir de representação do Instituto Sócioambiental da Baía da Ilha Grande (fls. 04/05), noticiando, dentre outros fatos, a ausência de providências concretas, por parte da Administração Pública Nuclear brasileira, para a provisão dos recursos necessários ao descomissionamento das usinas nucleares brasileiras, situadas no Município de Angra dos Reis – usinas ―Angra I‖, ―Angra II‖ e, porventura, ―Angra III‖.
De proêmio, quadra tecer alguns esclarecimentos sobre a questão do descomissionamento das instalações nucleares. A Convenção Conjunta Sobre o Gerenciamento Seguro do Combustível Nuclear Usado e dos Rejeitos, radioativos – assinada pelo Brasil em 1997; aprovada pelo Congresso Nacional através do Decreto Legislativo nº 1.019, de 11/11/2005; e definitivamente incorporada em nosso ordenamento jurídico pelo Decreto Presidencial nº 5.935, de 19/10/2006 – dispõe em seu artigo 2º, alínea ―b‖:
Pontua o MPF no citado inquérito: “Art. 2º. Para os propósitos desta Convenção: (...)(b) "descomissionamento" significa todas as etapas destinadas à liberação de uma instalação nuclear, exceto uma instalação de depósito, do controle regulatório. Essas etapas incluem os processos de descontaminação e desmantelamento;‖
No que trata o Inquérito Civil nº 06/2006 (P.A. Nº 1.30.014.000169/2006-10), assinala o texto:
(...) que dá espeque à presente demanda, foi instaurado a partir de representação do Instituto Socioambiental da Baía da Ilha Grande (fls. 04/05), noticiando, dentre outros fatos, a ausência de providências concretas, por parte da Administração Pública Nuclear brasileira, para a provisão dos recursos necessários ao descomissionamento das usinas nucleares brasileiras, situadas no Município de Angra dos Reis – usinas ―Angra I‖, ―Angra II‖ e, porventura, ―Angra III‖.
Sobre o referencial jurídico em tela, o processo esclarece sobre a questão do descomissionamento das instalações nucleares em Angra dos Reis – RJ62:
Observa-se que a usina nuclear ―Angra I‖ encontra-se em funcionamento desde o ano de 1982; e a usina nuclear ―Angra II‖, desde 2000; e já se prepara a construção de uma nova usina nuclear – ―Angra III‖. Prospera, assim, o programa nuclear brasileiro, ideado em tempos de ditadura.
Nesse contexto, o Inquérito Civil nº 06/2006 foi deflagrado, em 11/10/2006, com vistas a perquirir as medidas adotadas pela Administração Pública Nuclear brasileira no sentido de captar os recursos necessários para o descomissionamento das usinas nucleares brasileiras.
Dado o contexto e a preocupação relatada na pauta do mencionado Inquérito Civil, cujo objetivo nessa parte da pesquisa é correlacionar aos princípios advindos do subcapítulo anterior, isto é, o tratamento à segurança ao meio ambiente e aos cidadãos e, à informação sobre o empreendimento das construções das Usinas Nucleares Brasileiras, a partir da visão de um órgão governamental, o MPF. Ora, descomissionamento é fator extremamente importante a ser abordado neste trabalho, haja vista que poucos estudos na área do Direito Ambiental trataram sobre o sentido e a necessidade deste instrumento.
Ressalta-se relevância do presente trabalho, neste ínterim, porque visa acima de tudo não simplesmente teorizar, mas conferir intrinsecamente no marco jurídico legal as dificuldades e medidas adotadas por parte de vários órgãos e instituições da sociedade e da Administração, advindas do Projeto Nacional de Energia Nuclear no Brasil. Desse modo,
justifica-se o arcabouço teórico sobre os princípios da precaução e da prevenção, como também, do instituto do descomissionamento.
Com relação a este instrumento, a decisão de discuti-lo no final do trabalho não foi ao acaso; a ideia é comprovar acerto do propósito e da metodologia, quão descompromissados com os princípios norteadores da sociedade brasileira, são os mecanismos adotados pelos governos (militar e atual) ao tratamento da energia nuclear. Por isso, segue abaixo parte do Inquérito Civil nº 06/2006, porque no escorço dos elementos citados segundo consta o exercício da propositura do descomissionamento, tão necessário ao fim a qual se destina ao assunto em pauta e, diante da mencionada ―incúria da CNEN e da ELETRONUCLEAR na adoção das medidas necessárias ao provisionamento dos recursos destinados ao descomissionamento das usinas nucleares brasileiras, impõe-se seu acionamento judicial.
A CNEN vale-se de expedientes ardilosos para se furtar a sua incumbência legal de avaliar e definir os recursos idôneos ao descomissionamento em questão, e de regulamentar a forma e os critérios do respectivo provisionamento. Primeiro, durante anos – pelo menos 26 anos, a se considerar o início da operação de ―Angra I‖ –, a CNEN quedou-se absolutamente inerte.
Em seguida, instada a CNEN pela Recomendação ministerial (recebida em 25/09/2007), nada foi feito no prazo assinalado (90 dias). Um mês depois, a autarquia federal maquinou o artificioso argumento de que a regulamentação do descomissionamento depende da edição de lei federal instituindo um fundo público – muito embora não haja nenhuma lei a vincular o provisionamento dos recursos necessários ao descomissionamento das usinas nucleares a semelhante instrumento jurídico.
Somente depois de transcorridos 02 meses dos novos esclarecimentos ministeriais (fls. 246/248), foi constituído um grupo de trabalho para promover os estudos necessários sobre o tema do descomissionamento das usinas nucleares. Mesmo então, ficam patentes os subterfúgios protelatórios da CNEN. Ainda que ela efetivamente entendesse (grotescamente e sem qualquer respaldo jurídico) que a regulamentação do descomissionamento carecia de lei federal instituidora de um fundo público, por que não procedeu, desde o recebimento da Recomendação (25/09/07), aos estudos para avaliar e definir os respectivos recursos? Por que só em julho do corrente foi constituído tal ―grupo de trabalho‖?63
Por fim, o emprego dos fundamentos jurídicos que subjazem ao ideal do propósito perquirido presente no art. 26, item ―i‖, da Convenção Conjunta sobre o Gerenciamento Seguro do Combustível Nuclear e dos Rejeitos Radiativos, assinada pelo Brasil em 1997; aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 1.019, de 11/11/2055; e definitivamente incorporada em nosso ordenamento jurídico pelo Decreto Presidencial nº
5.935, de 19/10/2006, pontuado no Inquérito Civil de nº 06/2006 retratado nesse ínterim, tem-se:
―ARTIGO 26. DESCOMISSIONAMENTO. Cada Parte Contratante tomará as medidas apropriadas para assegurar a segurança do descomissionamento de uma instalação nuclear. Tais medidas devem assegurar que:
i) haja disponibilidade de pessoal qualificado e de recursos financeiros adequados;‖
O Conselho Nacional de Política Energética, posto que por vias transversas – condicionamento da retomada da implantação da usina termonuclear ―Angra III‖ – também determinou, no art. 5º, inciso I, da Resolução CNPE nº 08, de 17/09/2002, o provisionamento de recursos oriundos da geração de energia elétrica pelas usinas ―Angra I‖ e ―Angra II‖ para os respectivos processos de descomissionamento, verbis:
“Art. 5º. As ações do Grupo de Acompanhamento das Ações da ELETRONUCLEAR, constituído nos termos do art. 5º da Resolução CNPE nº 5, de 5 de dezembro de 2001, deverá apresentar ao CNPE, em maio de 2003, relatório sobre o andamento das medidas relativas à retomada do empreendimento de Angra III, com vistas a decisão de continuidade do empreendimento, verificando o cumprimento dos artigos supramencionados, bem como das condicionantes abaixo relacionadas:
1) que a ELETRONUCLEAR transfira recursos, provenientes da venda de energia elétrica gerada pelas usinas Angra I e Angra II, para a ELETROBRÁS visando à formação de reservas para a cobertura dos gastos decorrentes do descomissionamento dessas usinas, devendo a ELETROBRÁS aplicar esses recursos no financiamento parcial do empreendimento.”
A regulamentação do descomissionamento das usinas nucleares brasileiras é matéria da competência da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) – inteligência do art. 2º, II, IX, “a”, X, “a” e “d”, da Lei nº 6.189/74, com a redação dada pela Lei nº 7.781/89. Malgrado o esquizofrênico arranjo institucional dessa autarquia federal – que promove e fiscaliza as atividades nucleares, licencia e fiscaliza a si própria, consoante exaustivamente esclarecido na ACP nº 2007.51.11.001044-2 –, sua competência decorre de Lei, sendo, pois, improrrogável. A questão competencial, a propósito, carece de litigiosidade, ante o reconhecimento expresso da própria CNEN (fls. 241). (grifos do autor).
Nesse sentido, é com o mesmo teor do processo em questão que se destaca o motivo de toda a preocupação, análise e reflexão constante na trajetória dessa pesquisa, porque conforme constam nos autos, ―a injustificada omissão da CNEN acarreta graves prejuízos aos milhões de consumidores da energia elétrica produzida pelas usinas nucleares brasileiras e ao patrimônio público nacional‖.
Complementa-se o afirmado nos termos de outro Inquérito Civil do Ministério Público Federal, transformado em Ação Civil Pública, para reafirmar que as ilicitudes do Sistema Nacional de Radioproteção e Segurança Nacional, e dos riscos decorrentes à vida, à saúde e à segurança da população, e ao meio ambiente, e acentuada ―esquizofrenia‖ institucional da
CNEN acarretam sérios danos decorrentes da prática ilegal e manipulatória desse órgão instituído.
Destarte, o documento que também segue na íntegra no Anexo 5, inicial de ACP cujo Inquérito Civil sob nº 02/2007, instrui a demanda, foi instaurado com vistas a apurar irregularidades institucionais na estrutura da CNEN – autarquia federal responsável pela radioproteção e segurança nuclear -, e seus possíveis reflexos na salvaguarda dos direitos à vida, à saúde e à segurança da população, e ao meio ambiente.
Registra-se nos autos:
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por seu órgão de execução in fine
assinado, no exercício de seus misteres constitucionais e legais, especialmente o art. 127, caput, art. 129, II e III, da Constituição da República; art. 5º, I, ―c‖ e ―h‖, II, ―d‖ e ―e‖, III,―d‖, V, ―b‖, 6º, VII, ―a‖, ―b‖ e ―d‖, XIV, ―a‖ e ―g‖, da Lei Complementar nº 75/93; art. 1º, I e IV, art. 5º,
caput, e art. 21, da Lei nº 7.347/85; , e com lastro no INQUÉRITO CIVIL nº 02/2007 (...).
―SUMÁRIO. 1. DAS ILICITUDES DO SISTEMA NACIONAL DE
RADIOPROTEÇÃO E SEGURANÇA NUCLEAR, E DOS RISCOS DECORRENTES À VIDA, À SAÚDE E À SEGURANÇA DA POPULAÇÃO, E AO MEIO AMBIENTE. 1.1. DA ESQUIZOFRENIA INSTITUCIONAL DA CNEN – PROMOÇÃO E FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES NUCLEARES. 1.2. DO GERENCIAMENTO DOS REJEITOS RADIOATIVOS PELA CNEN. 1.3. DA AUSÊNCIA DAS CONDIÇÕES MÍNIMAS DE FISCALIZAÇÃO DO SETOR DE
RADIOPROTEÇÃO E SEGURANÇA NUCLEAR BRASILEIRO. 2. DAS
TUTELAS JURISDICIONAIS INVOCADAS. 3. Questões Processuais.
3.1. Da Competência da Vara Federal de Angra dos Reis. 3.2. Da Legitimidade Passiva da União. 3.3. Da Antecipação dos Efeitos da Tutela 4. DO PEDIDO.”
1 – DAS ILICITUDES DO SISTEMA NACIONAL DE
RADIOPROTEÇÃO E SEGURANÇA NUCLEAR, E DOS RISCOS DECORRENTES À VIDA, À SAÚDE E À SEGURANÇA DA POPULAÇÃO, E AO MEIO AMBIENTE. (grifos do autor).
Assim, julga por fim: ―Seja como for, desde 1998, a estrutura centralizada da CNEN opera em Estado de Ilegalidade Permanente, por violar a Convenção Internacional de Segurança Nuclear”. (grifos do autor).64
Se por um lado apresenta as justificativas que ponderam as irregularidades da Comissão Nacional de Energia Nuclear, Eletrobrás, União Federal e Eletronuclear, por meio
64Conclusão do Relatório da Associação dos Fiscais de Radioproteção e Segurança Nuclear – AFEN. Inquérito Civil nº 02/2007, em face Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN; União Federal.
dos Inquéritos Civis ao Ministério Público Federal, lado outro em pesquisa especificamente sobre a implementação da Usina Nuclear de Angra III, lança-se as bases ao reconhecimento da aplicabilidade imediata das garantias de segurança e legalidade dos atos administrativos advindos dos referidos entes, no registro proferido pelo Poder Judiciário – Tribunal Regional Federal da 2ª Região; IV – Apelação Cível, sob nº 1991.51.01.029748-6, interposta pelo Ministério Público Federal na concretização da construção e/ou continuidade dos trabalhos realizados junto à Usina Angra III. Seguem as informações sobre o documento:
Nº CNJ : 0029748-26.1991.4.02.5101; RELATOR : DESEMBARGADOR FEDERAL MARCUS; ABRAHAM; APELANTE : MINISTERIO PUBLICO FEDERAL; APELADO : UNIAO FEDERAL; APELADO :
ELETROBRAS TERMONUCLEAR S/A; ADVOGADO : JOSE
OSWALDO ARANHA E OUTROS APELADO : COMISSAO
NACIONAL DE ENERGIA NUCLEAR - CNEN; PROCURADOR : ALEX TAVARES DOS SANTOS; ORIGEM : QUINTA VARA FEDERAL DO RIO DE JANEIRO (9100297488)
Trata-se de apelação interposta por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra decisão do Juízo Federal da 5ª Vara do Rio de Janeiro que julgou extinto o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 269, III, CPC, por terem as partes transigido quanto ao objeto da lide.
Na petição inicial da ação civil pública nº 91.0029748-8, que o ora Apelante promove contra a UNIÃO, ELETROBRAS TERMONUCLEAR S/A (na qualidade de sucessora de FURNAS CENTRAIS ELÉTRICAS S/A) e COMISSÃO NACIONAL DE ENERGIA NUCLEAR (CNEN), requereu-se a paralisação de toda a atividade de construção das Usinas de Angra II e III sob o argumento de que seria necessário que o Congresso Nacional aprovasse lei definindo a localização das duas usinas no Município de Angra dos Reis, e, alternativamente, se o Congresso no curso da ação tiver aprovado a localização das duas usinas em Angra dos Reis, que a construção destas só possa ser retomada após a completa dotação de recursos para os órgãos responsáveis pelo plano de emergência para casos de acidente nuclear.
Alega o Ministério Público, em sua inicial:
"Assim, quanto ao primeiro fundamento que embasou a r. sentença, não se discute nos presentes autos a existência de Planos de Emergência para o Complexo Nuclear de Angra dos Reis, encontrando-se os mesmos acostados aos autos. O que se discute, repita-se, é a fragilidade e ineficiência dos órgãos responsáveis pela implementação do plano de emergência e evacuação apto a socorrer a população local em caso de acidente nuclear, principalmente com relação à dotação de recursos necessária, o que não consta do Compromisso de Ajustamento de Conduta." (TRF da ª Região; Rio de Janeiro; Apelação Cível, sob nº 1991.51.01.029748-6; 2012, p. 22).
Citada a preocupação do órgão público federal - MPF, tal como aqui se elaborou constantemente durante as argumentações, esse quadro justifica a necessidade de se cunhar um novo posicionamento daquele até então adotado pela União, CNEN, Eletrobrás e Eletronuclear e demais órgãos responsáveis pelas usinas nucleares do Brasil, já que todo o seu fundamento de atuação passa a ser justificada não mais pela qualidade de vida, preocupação com o meio ambiente, desenvolvimento sustentável, mas tão somente, direcionada à discussão no âmbito da ordem política e ideológica, como expressa no texto da Ação Civil, a saber:
Portanto, a discussão sobre a conveniência e os riscos envolvidos no uso da energia nuclear em nossa matriz energética deve ser travada na seara política. A realização de despesas para fazer frente a políticas públicas (no caso, a política energética nacional) e sua previsão no orçamento revelam um inarredável aspecto de escolha política na alocação de recursos, como já tive a oportunidade de explanar em outro lugar:
"O aspecto político se revela na medida em que as escolhas estatais para realizar as despesas públicas são essencialmente de natureza política. A programação das despesas públicas disposta nos orçamentos estará de acordo com o perfil de cada governo, na linha das suas convicções econômicas, políticas e sociais. Poderá haver uma grande variedade de estilos de governos – os liberais, os sociais, os intervencionistas, os socialistas etc. – e cada um destes realizará as despesas públicas de acordo com a própria ideologia.
[...](TRF da 2ª Região; Rio de Janeiro; Apelação Cível, sob nº 1991.51.01.029748-6; 2012, p. 19).
Não se trata de insistir no discurso, mas, se esse visa atender ao tema, analisando os motivos que fundamentam tal resistência em continuar com o empreendimento das usinas nucleares sem se ater aos efeitos que delas resultam como obstáculos à concretização do papel do Estado na construção e consolidação de projetos e/ou programas, que visem à proteção ao meio ambiente sustentável, a participação dos cidadãos na empreitada e a garantia da segurança, o Ministério Público Federal reafirma que o objetivo desta comunicação não é discutir meramente sobre a situação dos atos da administração pública, mas, acima de tudo fazer valer e submeter os órgãos aos princípios constitucionais que regem a administração pública, principalmente, aqueles que lhes são dados a cumprirem. Nesses termos, surge no procedimento legal o Termo de Ajuste de Conduta – TAC que regeria essas orientações no que tange a construção da Usina Angra III, objeto de análise aqui deparada:
Portanto, o referido TAC é suficientemente amplo para abarcar as preocupações do Ministério Público veiculadas em 1991 com a segurança das instalações e dotação de recursos para emergências, bem como para conferir poderes ao Parquet para exigir o cumprimento das cláusulas ali
previstas. Ademais, prevê a realização de estudos complementares que se façam adequados, o que torna desnecessária a medida requerida nestes autos de elaboração de laudo pericial para saber quais seriam as providências cabíveis. Caso o Ministério Público Federal entenda que são necessários novos estudos, basta indicar, justificadamente, no bojo das obrigações previstas no referido TAC, quais são estes estudos
.
(TRF da 2ª Região; Rio de Janeiro; Apelação Cível, sob nº 1991.51.01.029748-6; 2012, p. 25).Nesta perspectiva fica nítido que as exigências postas, com efeito, serviriam para que o modelo desenvolvido à construção da Usina Nuclear Angra III, antes de prosseguir por ato impetrado pelo Executivo, deveria antes de tudo, passar pela instância Legislativa, fato que de modo imperativo também foi defendido por esse pesquisador a fim de descentralizar o poder destinado à CNEN, em momentos anteriores. Pois, bem pontua a ocorrência, nos seguintes termos:
Por fim, resta analisar se a exigência do art. 49, XIV da Constituição foi cumprida, isto é, se houve aprovação do Congresso Nacional para a construção da usina nuclear de Angra III. Tal necessidade de aprovação pelo órgão legislativo aproxima a autorização para funcionamento de usinas nucleares no Brasil à figura do ato composto: o Executivo, por um de seus órgãos ou entidades, autoriza a iniciativa nuclear. Por sua vez, tal iniciativa do Executivo estará desprovida de eficácia e será inexequível até que sobrevenha a aprovação do órgão legislativo (o Congresso Nacional), a qual ratifica (ou não) a iniciativa do Executivo, sem possibilidade de que este último interfira na decisão do Legislativo (competência exclusiva do Congresso Nacional). (TRF da 2 ª Região; Rio de Janeiro; Apelação Cível, sob nº 1991.51.01.029748-6; 2012, p. 15).
Por todos os elementos injustificáveis presentes no desenvolvimento do processo inerente à medida do Ministério Público Federal – MPF (Anexo 10 desse trabalho), à decisão de utilizar o modelo de energia nuclear no Brasil; à não aplicação dos princípios da precaução e da prevenção, do instrumento do descomissionamento, da falta de diálogo e participação com a sociedade civil, crê-se na urgência de rever o caminho destinado a esse instrumento de fonte energética.
Embora na conclusão constante nos autos do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no Rio de Janeiro, 2012, assente: ―Diante deste quadro, ausente a pretensa inconstitucionalidade ou ilegalidade avistada pelo Ministério Público quanto aos atos normativos referentes à construção da Usina Nuclear de Angra III;‖ determina que:
A existência de Termo de Ajustamento de Conduta acerca do Plano de Emergência de Angra II abrange o Plano de Emergência de Angra III, pois as usinas nucleares de Angra I, II e III situam-se todas no mesmo complexo nuclear, bastante próximas entre si. Boa parte dos reclamos do Ministério
Público quanto ao escoamento de pessoas e rotas de evacuação não dizem respeito somente a uma das usinas, mas a todo o complexo nuclear. A duplicação de estradas existentes, a construção de novas estradas e ferrovias ou a ampliação do sistema portuário na região não atuarão como rotas de fuga apenas para uma das usinas, mas para acidente nuclear ocorrido em quaisquer das três usinas que compõem a Central Nuclear Almirante Álvaro Alberto em Angra dos Reis. (TRF da 2 ª Região; Rio de Janeiro, 2012, p. 30).
O que se observa é que o TAC deveria ter sido reconhecido e cumprido, no que legitimaria a intervenção do Estado na busca de mais justiça social, de segurança e proteção à