Nem o Legislativo, Nem o Executivo

Durante o debate do Projeto de Lei de Autorização para Defesa para os Anos Fiscais de 1988 e 1989 (H.R. 1748), a excessiva estrutura de bases do DoD voltou a ser tema de debate no Capitólio.22 O Deputado Dick Armey, R-TX, introduziu uma emenda que criava uma comissão para elaborar a lista de instalações a serem reduzidas ou eliminadas. A medida propunha a suspensão das restrições que haviam impedido o fechamento de bases por mais de uma década e resultaria em economias de até U$5 bilhões por ano. A emenda foi rejeitada no plenário por 199 votos contra e 192 a favor. A grande maioria dos deputados que eram do mesmo partido do presidente ― qual seja, o Partido Republicano ― apoiou a medida (125 votaram a favor e 39 contra), ao passo que a maioria dos democratas se opôs a ela (160 contra e 67 a favor). Em seguida, membros da Comissão das Forças Armadas do Senado, incluindo o Presidente da Comissão Sam Nunn, D-GA, passaram a esboçar provisões semelhantes para o projeto de lei de autorização de defesa. Na Câmara, o Deputado Armey trabalhava em uma nova versão para a sua emenda, enquanto o Presidente da Comissão das Forças Armadas Deputado Leslie “Les” Aspin, D-WI, e o republicano mais sênior da Comissão Deputado William L. Dickinson, R-AL, elaboravam a sua versão da proposta de Armey.

Enquanto isso, a oposição tentou impedir a aprovação das novas emendas. O Presidente da Comissão de Operações Governamentais Jack Brooks, D-TX, e o Presidente da Comissão da Pesca e da Marinha Mercante Walter B. Jones, D-NC, cujos distritos possuíam bases importantes, solicitaram à Comissão do Regimento que não considerasse a emenda de Armey, alegando que as comissões a que pertenciam tinham jurisdição sobre a questão. A Comissão do Regimento assentiu e, em seguida, o Presidente da Câmara encaminhou o texto a três comissões (Operações Governamentais, Pesca e Marinha Mercante e Forças Armadas), reduzindo as chances de aprovação da emenda. As comissões fizeram várias alterações no texto, as quais concediam ao Legislativo maior oportunidade de intervenção no processo. Em julho de 1988, após a unificação das propostas das comissões, uma versão bastante diferente da original seria votada no plenário da Câmara. Porém, antes da votação, Armey conseguiu permissão para votar o texto integral

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A descrição das iniciativas do Legislativo associadas ao fechamento de bases em 1987 e 1988 está baseada nos trabalhos de Deering (2006) e Hadwiger (1993).

(sem emendas) de um projeto de lei que continha uma versão modificada da sua emenda. A medida, aprovada na Câmara por 223 votos a favor e 186 contra, permitia que o Congresso bloqueasse os fechamentos por meio de uma resolução conjunta. As divergências entre as versões da Câmara e do Senado foram discutidas em uma conferência entre a Câmara e o Senado. A Lei 100-526, intitulada Lei de Fechamento e Realinhamento de Bases de 1988 (Defense Base Closure and Realignment Act of 1988), foi aprovada na Câmara e no Senado e, no dia 24 de outubro, foi sancionada.

A Lei do BRAC de 1988 (Defense Base Realignment and Closure Act of 1988, Public Law 100-526) previa uma única rodada de fechamentos e realinhamentos. Ao eliminar a exigência de que o processo do BRAC se submetesse às demandas estabelecidas pelo NEPA, o período de implementação das ações, que antes poderia durar entre 18 e 24 meses, foi reduzido a sete (CASSIDY, 1994). Para recomendar as bases a serem fechadas e realinhadas, a lei criou uma comissão que seria composta por doze membros indicados pelo Secretário de Defesa. A implementação das ações estava condicionada à sua aprovação pelo Presidente, que encaminharia a lista de recomendações ao Congresso. Tanto o Chefe do Executivo quanto o Legislativo teriam que aprovar ou rejeitar o documento no seu conjunto, ou seja, as recomendações da Comissão não poderiam ser alteradas. O Legislativo poderia impedir a implementação dos fechamentos e realinhamentos por meio da aprovação de uma resolução conjunta em até 45 dias após a divulgação da lista pela Comissão. Caso tal resolução não fosse introduzida ou fracassasse em qualquer uma das casas legislativas, as ações seriam levadas a efeito dentro do prazo definido por lei.

A Lei do BRAC de 1988 também avançou no referente à alocação de recursos para a implementação dos fechamentos e realinhamentos e à minimização da influência congressual sobre o processo. Até então, os fundos utilizados para implementar as ações provinham da conta de Operações e Manutenção do DoD (CASSIDY, 1992). Ao instituir a Conta do BRAC I, a lei de 1988 determinou que os custos necessários para conduzir os fechamentos, cobrir os gastos com a construção de novas instalações em bases que receberiam missões e/ou pessoal, realocar pessoal e equipamentos e prestar assistência econômica às comunidades afetadas seriam financiados pelos recursos liberados com a venda de propriedades, pelo Pentágono, após os fechamentos e realinhamentos. Sujeito à aprovação do Legislativo, o Secretário de Defesa poderia transferir fundos destinados a outras contas, como Construção Militar, para a conta do BRAC. Desse modo,

a criação da Conta do BRAC eliminou o requisito de obtenção de apropriação legislativa específica para a condução das ações, limitando a capacidade dos congressistas de utilizar o seu poder sobre a alocação de recursos para impedir a eliminação de bases (DEERING, 2006; GOREN, 2003).

Basicamente, a superação do dilema de ação coletiva em torno das bases se deu por meio de três mecanismos: a criação da Comissão do BRAC, a exigência de que as recomendações fossem votadas como um “pacote” (mecanismo “fast track”) e o automatismo do processo. Ao delegar a seleção das bases a uma comissão independente, os atores políticos retiraram a tomada de decisão da esfera de ação exclusiva ou de controle desproporcional do Executivo e do Legislativo. Do ponto de vista dos congressistas, a delegação da seleção das bases à comissão rompeu o nexo causal que supostamente os ligava aos efeitos negativos dos fechamentos e realinhamentos sobre os seus distritos. Desse modo, a possibilidade de punição nas urnas em virtude da redução da estrutura de bases se tornaria remota. A votação integral das recomendações da Comissão e a imposição da regra da maioria para impedir a sua implementação automática limitou significativamente a margem de manobra do Congresso, na medida em que invalidou estratégias tradicionalmente utilizadas pelos congressistas para influenciar a tomada de decisão.

Quadro 1. Resoluções de Rejeição às Recomendações da Comissão do BRAC

Rodada Resolução Proposta na

Câmara ou no Senado Votos (A Favor-Contra)

1988 Câmara (H.R.165) 43-381

1991 Câmara (H.R. 308) 60-364

1993 Senado (S.114) 12-83

1995 Câmara (H.R.102) 75-343

2005 Câmara (H.R. 65) 85-324

Fontes dos Dados: Comissão do BRAC (2005) e CRS (2005). H.R.: Resolução Proposta na Câmara

S.: Resolução Proposta no Senado

Não obstante uma resolução para impedir os fechamentos e realinhamentos tenha sido introduzida após cada uma das rodadas do BRAC ― quatro na Câmara e uma no Senado ―, o

documento nunca foi aprovado (Quadro 1). Enquanto os congressistas afetados pelos fechamentos têm incentivos para rechaçar a lista da comissão, a grande maioria não tem, em geral, motivo para se opor a ela. Logo, as chances de aprovação de resoluções que reprovem os fechamentos e realinhamentos recomendados são praticamente nulas.