Sob o Controle do Legislativo (1977-1987)

O Capitólio se empenhou fortemente em alterar o equilíbrio de poder em relação à Casa Branca após o anúncio do fechamento e realinhamento de 147 bases pelo DoD em 1976. Ambas as casas legislativas aprovaram o Projeto de Lei de Construção Militar (H.R. 12384) que, elaborado pela Câmara, impunha fortes restrições à autonomia do Pentágono para reduzir a estrutura de bases. Além de demandar a notificação das instalações cotadas para realinhamento ou fechamento, a Seção 612 da H.R. 12384 determinava que o Pentágono notificasse as ações

nove meses antes da sua implementação e respondesse às solicitações de informações do Capitólio. Além disso, a medida condicionava os fechamentos ao cumprimento da Lei de Política Ambiental Nacional (National Environmental Policy Act, NEPA, sigla em inglês). Na prática, a lei impunha um atraso de um ano à condução de qualquer fechamento ou realinhamento importante (TWIGHT, 1990).

Após manifestar objeção à Seção 612, o Presidente Gerald Ford vetou o projeto de lei. Ford alegou que o limite de tempo imposto pela provisão era arbitrário e que exerceria pressões sobre o orçamento de defesa. O presidente também explicitou de que maneira a medida restringia os seus poderes de Comandante em Chefe: “(…) a seção 612 levanta uma questão séria pela sua tentativa de limitar meus poderes sobre bases militares. O Presidente tem que ser capaz, caso necessário, de mudar ou reduzir a missão em qualquer instalação militar se e quando isso for necessário”.xliii

Não obstante, naquele momento, o Congresso se dispôs a derrubar o veto presidencial. A tentativa foi bem sucedida na Câmara, por 270 votos a 131. Em ambas a votações, os deputados democratas votaram em peso para derrubar o veto do presidente Ford.

A medida foi reescrita, com poucas alterações, sendo a principal delas a substituição para 60 dias do prazo original para a implementação dos fechamentos. De qualquer maneira, o novo prazo entraria em vigor somente depois que os critérios do NEPA, incluindo a realização de extensos estudos ambientais, fossem obedecidos. Conforme afirmou o Deputado Richard Howard Ichord Jr., D-MO, durante a seção de revisão do texto pela Câmara:

O projeto de lei original requeria um período de espera de 12 meses. Este projeto requer apenas 60 dias, mas eu ressaltaria que na maioria dos casos se espera que um ano seria necessário para que eles cumpram com a Lei da Política Ambiental Nacional e forneçam informação ao Congresso (Apud TWIGHT, 1990, p. 244, tradução da autora).xliv

O texto se aplicava ao fechamento de instalações que empregassem 500 ou mais civis e a ações que reduzissem os postos de trabalho civis em 50% ou em mil. A lei também liberava US$3.3 bilhões em fundos para construção para mais de 400 projetos em instalações militares nos Estados Unidos e no exterior (DEERING, 2006). A nova versão da lei também requeria um maior grau de detalhamento dos relatórios do Secretário da Defesa. A justificativa para as ações teria que incluir “as consequências fiscais, econômicas (locais), orçamentárias, estratégicas e operacionais estimadas do fechamento ou redução proposta” (U. S. CODE, § 2687, tradução da autora).xlv Desse modo, enquanto o Pentágono se ocupasse em cumprir os critérios legais, o

Legislativo lançaria mão do seu poder sobre o orçamento ― negando os fundos necessários à implementação das reduções ou canalizando recursos para bases específicas com vistas a aumentar o valor militar da base ― e da sua atribuição de elaborar leis, com vistas a evitar a implementação das ações.

A lei foi sancionada pelo Presidente Ford em 30 de setembro de 1976, sob o mesmo argumento que havia sido usado pelo Presidente Johnson para vetar o projeto de lei de construção militar em 1965. Nas palavras do presidente: “o projeto de lei que eu estou assinando nesse dia renova minha fé no sistema de freios e contrapesos estabelecido pela nossa Constituição” (Apud TWIGHT, 1990, tradução da autora).xlvi

Em 01 de agosto de 1977, o Presidente Jimmy Carter sancionou a Lei de Autorização para Construção Militar para 1978 (Military Construction Authorization Act for Fiscal Year 1978, S. 1474, Public Law 95-82), que continha as mesmas provisões do ano anterior, com a exceção de que tornava permanente a medida referente às bases militares. No ano seguinte, uma emenda à seção 612 determinou que todas as instalações com 300 ou mais civis estariam sujeitos à lei, ampliando o número de bases sob o seu escopo. A lei, que foi incluída no Título 10 do Código dos Estados Unidos, Seção 2687, atou as mãos do Executivo de modo que, entre 1977 e 1988, nenhuma base com mais de 300 empregados civis foi eliminada.

O arsenal de ferramentas desenvolvidas pelo Congresso para impedir o Executivo de eliminar bases no período foi resumido por Twight (1990, p. 246, tradução da autora) da seguinte maneira:

(…) contestações judiciais com base no NEPA, audiências congressuais sobre as bases candidatas

[a fechamento ou realinhamento] e sobre as justificativas detalhadas submetidas pelo DOD, demandas congressuais por estudos ambientais durante o processo de autorização e apropriação - mesmo quando não exigido por lei -, negação de verbas de projetos para a consolidação de bases, rejeição de verbas de construção para implementar fechamentos ou realinhamentos, exigência de estudos de uso alternativo, ou atrasos de um ano prévios à implementação e lei “corretiva” para bloquear completamente a decisão do DOD de fechar ou realinhar bases militares. Essas ferramentas foram empregadas com zelo.xlvii

Apesar da aprovação da Lei de 1977, Carter insistiu em eliminar bases. As listas propostas pelo DoD, em 1978 e 1979, incluíam bases importantes como o Forte Dix, em Nova Jersey, o Forte Jackson, na Carolina do Sul, a Goodfellow AFB, no Texas, o Forte Monroe, na Virgínia, o Presidio de São Francisco, na Califórnia, e o Forte Sheridan e a Chanute AFB, ambos em Illinois. Houve grande resistência, principalmente por parte de estados do nordeste e do meio

oeste, que se julgaram desproporcionalmente afetados pelas ações. Porém, foram as provisões do Título 10 do Código dos Estados Unidos (HADWIGER, 1993), aliadas aos esforços envidados para salvar bases específicas, que impediram que as ações fossem levadas a efeito. Segundo o Secretário de Defesa, Harold Brown, o DoD gastava US$1 bilhão por ano em bases que o Congresso se recusava a fechar (SORENSON, 1998).

No Capitólio, os congressistas se esforçavam para proteger bases específicas. Em 1979, foram inseridas aos projetos de lei de autorização e apropriação de defesa medidas que proibiam o fechamento de diversas bases, principalmente no nordeste e no meio oeste. A versão do Senado do Projeto de Lei de Apropriação para Construção Militar para o Ano Fiscal de 1980 (S. 1319) bloqueava, especificamente, o fechamento da Loring AFB, em Maine. Na Câmara, provisões do projeto de lei de apropriação da defesa proibiam o fim do Treinamento do Exército no Forte Dix. Embora a provisão que protegia a Loring AFB não tenha constado na versão final do projeto de lei, o projeto de autorização militar de 1979 ordenava que o DoD reconsiderasse as suas recomendações para o Forte Dix, a Goodfellow AFB, o Forte Indiantown Gap e o Depósito do Exército New Cumberland (ambos na Pensilvânia) e o Forte Monroe. Como resultado, o Pentágono não procedeu com o fechamento da Loring AFB, o realinhamento do Forte Dix e de diversas outras ações que haviam sido previstas (HADWIGER, 1993). Além disso, houve atraso em vários fechamentos e realinhamentos.

Durante o governo do Presidente Ronald Reagan, poucas foram as propostas de redução da estrutura de bases e nenhuma delas envolveu bases importantes. Em audiência no Senado, em 02 de maio de 1985, o Secretário Assistente de Defesa Lawrence J. Korb afirmou: “Nós não temos proposto nenhum fechamento importante de base, pois as bases relativamente importantes que tiveram fechamento proposto em 1978 continuam abertas” (Apud HADWIGER, 1996, p. 122, tradução da autora).xlviii Entre 1982 e 1985, as restrições legais impostas ao fechamento de bases foram alteradas marginalmente, mantendo-se, porém, os requisitos procedimentais que impediam a eliminação de bases obsoletas.

Os congressistas continuaram utilizando os projetos de lei de construção militar para proteger bases cujo fechamento ou realinhamento havia sido cogitado na década de 1970 (HADWIGER, 1993). Um dos meios empregados foi a expansão das instalações da base. Em 1982, a Subcomissão de Construção Militar da Comissão das Forças Armadas da Câmara aprovou uma medida que destinava US$300 milhões para investimentos em bases que o

Pentágono pretendia fechar (SORENSON, 1998). A Lei de Construção Militar de 1983 (Military Construction Authorization Act, 1984, Public Law 96-130) previa US$38 milhões para a substituição do sistema de calefação, o aprimoramento da unidade de tratamento de resíduos e o programa de conservação de energia da Loring AFB, cujas operações haviam sido reduzidas pela Força Aérea em anos anteriores. Durante o debate sobre o projeto de lei, a Deputada Olympia Snowe, R-ME, afirmou: “Eu estou particularmente satisfeita com o trabalho da comissão porque ele demonstra o seu compromisso e o compromisso da Força Aérea com o futuro da Base Aérea Loring, localizada no meu distrito” (Apud HADWIGER, 1993, p. 118, tradução da autora).xlix

O aumento do valor militar da base, através do incremento das missões nela desempenhadas e da agregação de tecnologias e armamentos recentes, foi outro meio utilizado pelos congressistas para poupar as bases e levar empregos para os seus distritos. O Deputado Joseph Addabbo, D-NY, logrou convencer o Secretário da Marinha, John Lehman, a adicionar uma unidade de C-130 à Base Aérea da Guarda Nacional Stewart, localizada no seu distrito, embora o Corpo de Fuzileiros Navais houvesse sugerido que a unidade fosse estabelecida em Cherry Point, na Carolina do Norte. Entre US$3 e US$5 milhões foram destinados para a implantação da nova unidade. Semelhantemente, o Deputado John Murtha, D-PA, conseguiu a transferência de uma unidade do helicóptero Apache do Corpo de Fuzileiros Navais para o seu distrito, também a contragosto do Corpo de Fuzileiros Navais. Segundo estudo dos Fuzileiros, a localização da base em um pântano produzia neblina em quase 70% dos dias do ano, afetando a condução de operações e treinamento no local (SORENSON, 1998).

O Congresso também agiu para proteger bases mediante a aprovação da Lei de Aprimoramento dos Aeroportos e Vias Aéreas (Airport and Airway Improvement Act of 1982, Public Law 97-248). A lei determinava que os secretários da defesa e do transporte submetessem um plano ao Congresso para disponibilizar os campos aéreos para os usos militar e civil. Ao tornar conjunta a utilização dos campos, bases vulneráveis como a Chanute AFB, a Bergstrom AFB, a March AFB, a Wheeler AFB e a Estação Aeronaval Memphis foram incluídas na lista de locais potenciais para o uso militar e civil (SORENSON, 1998). Todas essas bases foram eliminadas em rodadas do BRAC posteriores.

A proibição da liberação de fundos para conduzir os fechamentos foi outra estratégia adotada pelo Legislativo. Em 1983, deputados do Havaí introduziram uma provisão ao projeto de apropriação da defesa que negava recursos para dispor da propriedade em que se localizava uma

base no seu estado, o Forte Derussy. O Congresso também se recusou a liberar fundos para a construção de instalações que substituiriam o Forte Douglas, em Utah, para a transferência da missão de treinamento de helicóptero da Estação Aeronaval Whiting Field, na Flórida, e para o Forte Rucker, no Alabama. Tampouco foram disponibilizados fundos para o estudo do fechamento da Mather AFB, na Califórnia (SORENSON, 1998).

No Senado, diversos membros estavam insatisfeitos com o peso da manutenção de bases obsoletas sobre os cofres públicos em um período de déficit elevado. Em audiência convocada pela Comissão das Forças Armadas em fevereiro de 1985, o Secretário de Defesa, Caspar Weinberger, alertou para a necessidade de se reformar o processo que regia o fechamento de bases. Segundo o Secretário, “no momento, leva cerca de 22 meses para uma base ser fechada [depois que a decisão de fechá-la tenha sido tomada] devido ao número de obstáculos que estão nos estatutos que precisam ser superados antes de que cada fechamento de base possa ser levado a efeito” (Apud TWIGHT, p. 246, tradução da autora).l

Em seguida, várias iniciativas surgiram no Senado para lidar com a questão das bases. A principal delas foi a apresentada pelo Senador Phil Gramm, R-TX, que propunha a suspensão da exigência de cumprimento dos requisitos do NEPA pelo DoD. Não obstante o Presidente da Comissão das Forças Armadas, Senador Barry Goldwater, R-AZ, fosse favorável à medida, esta não obteve apoio político suficiente no Congresso e o processo do BRAC permaneceu inalterado. Com efeito, no período em questão, as principais iniciativas com vistas a eliminar os obstáculos legais ao fechamento de bases partiram dos senadores, cuja ligação com as comunidades afetadas pelos fechamentos e realinhamentos é menos direta do que no caso dos deputados e para os quais se espera que os possíveis custos políticos associados ao fechamento sejam menores.