O Comportamento Universalista e os Determinantes do Comportamento

Considerando que a lógica do comportamento particularista é mais intuitiva e foi suficientemente explorada pela literatura, Arnold (1990) se propõe a explicar por que, em determinadas circunstâncias, os congressistas se desviam de preocupações paroquiais e adotam o comportamento universalista, ou seja, que servem a interesses difusos, gerais ou não organizados. Na teoria da ação congressual elaborada pelo autor, o comportamento dos legisladores é parcialmente afetado pelas preferências políticas dos eleitores. Para Arnold (1990), tal comportamento é definido pela interação entre os líderes de coalizão, os cidadãos e os legisladores.

Um dos fatores que incidem sobre o comportamento dos congressistas são as ações dos líderes de coalizões, os quais influenciam a definição da agenda e das alternativas políticas e cujo apoio é necessário ou, pelo menos, relevante para a aprovação de políticas. Os congressistas buscam antecipar as decisões desses líderes ― que compreendem outros congressistas, líderes partidários, membros do staff, o presidente, membros do staff do presidente, oficiais do Executivo, burocratas e líderes de grupos de interesse ― quando da elaboração da sua estratégia. Para tanto, o legislador deve antecipar, também, as preferências dos eleitores em relação aos congressistas, em geral, e em relação a ele mesmo.

Aos congressistas interessam não somente as preferências políticas dos cidadãos em determinado momento, mas também a possibilidade de que elementos sejam incorporados a tais preferências e, desse modo, afetem resultados eleitorais no futuro. Para Arnold (1990), tanto as posições sobre políticas quanto os efeitos das políticas têm impacto sobre as preferências dos eleitores. Além disso, os julgamentos dos cidadãos podem ser feitos de forma prospectiva ou retrospectiva, ou seja, os eleitores podem discutir as possíveis consequências de determinadas políticas no futuro ou os efeitos conhecidos de políticas adotadas em governos anteriores. As posições acerca das políticas ou os efeitos das políticas podem ser associados, do ponto de vista do eleitor, ao candidato ou ao seu partido político.

Os congressistas sabem que suas ações e posições podem ser usadas contra eles nas urnas. A presença de instigadores ― atores auto-interessados que, por meio da mídia e outros meios contribuem para a maior saliência de determinadas questões, destacando os custos ou benefícios

de políticas ou expondo posições específicas de políticos, estimulando a percepção dos cidadãos sobre o que está em jogo ― pode alterar as opiniões e preferências políticas dos eleitores. Podem atuar como instigadores grupos de interesse, empresas ou adversários políticos.

Segundo Arnold (1990), as preferências potenciais dos cidadãos acerca de políticas específicas são determinadas pela incidência de custos e benefícios e a natureza do nexo causal entre o instrumento político (policy instrument) e os efeitos das políticas. Esses atributos definem a distribuição dos interesses na sociedade (p. 13). Três são os tipos de custos e benefícios, os quais variam de acordo com o seu grau de concentração ou dispersão. Os custos ou benefícios gerais são aqueles que recaem uniformemente sobre os membros da sociedade e são indivisíveis, ou seja, uma vez produzidos, nenhum indivíduo pode ser impedido de usufruir deles. Quando os custos ou benefícios atingem segmentos específicos da sociedade, eles são considerados grupais. Os geográficos são os que incidem desproporcionalmente sobre áreas delimitadas geograficamente, como regiões, estados ou distritos. Somente as áreas geográficas (estados e distritos) têm representação direta no Congresso.15 Além disso, a proximidade geográfica dos indivíduos afetados por benefícios ou custos geográficos facilita a percepção destes indivíduos, bem como a sua organização na defesa dos seus interesses, aumentando a probabilidade de que expressem a sua insatisfação nas urnas. Basicamente, os beneficiários de políticas são os seus apoiadores, ao passo que os que arcam com os custos são os seus opositores.

Como afirma Arnold (1990), os legisladores são responsivos a interesses organizados e específicos quando têm que deliberar sobre questões em que os custos e benefícios para um grupo ou para uma área geográfica são visíveis e que permitam aos eleitores estabelecer uma conexão entre as ações desses atores políticos e das políticas, por um lado, e os efeitos dessas ações e políticas, por outro. O nexo causal que liga as políticas aos seus efeitos pode ser longo ou curto. Quanto mais difícil for identificar a incidência dos custos e benefícios, mais longo será o nexo causal e menor a visibilidade. Consequentemente, menor a possibilidade de que os congressistas sejam responsabilizados por potenciais impactos negativos de políticas específicas. A probabilidade de que os eleitores percebam efeitos específicos depende da magnitude e o timing destes efeitos, da proximidade entre as pessoas afetadas e da presença de um instigador. Quanto mais amplos e intensos os efeitos das políticas, quanto antes tais efeitos forem sentidos e

15 _{Os benefícios que Arnold (1990) classifica como grupais e geográficos foram mencionados anteriormente no texto}

como benefícios particularistas ou concentrados. Os benefícios gerais foram antes mencionados como benefícios difusos ou universalistas.

quanto maior a proximidade geográfica entre os afetados, maior a visibilidade da questão. Além disso, a presença de um instigador, uma figura política ou um grupo de interesse, que aja no sentido de aumentar a conscientização de uma parcela da população em relação a uma questão específica, contribui para o aumento da visibilidade da questão e pode forjar a conexão entre o deputado e os efeitos negativos da política.

Este capítulo delineia o modelo teórico-conceitual que servirá como base para a análise do caso em questão, tendo em vista as perguntas de pesquisa propostas. O capítulo 2 aborda o comportamento dos deputados em relação ao fechamento e ao realinhamento de bases entre o início da década de 1960 e o final da década de 1980. O objetivo é identificar e avaliar as estratégias adotadas pelos deputados antes da criação do BRAC (ou seja, entre 1960 e 1987) e explicar a aprovação da Lei do BRAC de 1988, a qual eliminou as exigências legais que, por onze anos, impediram o fechamento de bases domésticas importantes.