Capítulo II – A manifestação do desenho bifurcado da imigração
2. Novos parâmetros seletivos de imigrantes, abertura para capitais e empresas
As políticas restritivas à entrada de imigrantes, predominantes durante 1930-1945 no Brasil, foram reavaliadas em decorrência da pressão econômica, especialmente por parte do empresariado industrial paulista. Depois da Segunda Guerra, defendia-se uma parcial abertura, que continuou atrelada a princípios seletivos da “proteção ao trabalhador nacional”, do “respeito à ascendência eleita [europeia]” para a população brasileira e da imigração dirigida por políticas estatais para servir ao “progresso do país”. Esses critérios estão explícitos no decreto 7.967/45, o qual determina:
atender-se-á, na admissão dos migrantes, à necessidade de preservar e desenvolver, na composição étnica da população, as características mais convenientes de sua ascendência europeia, assim como a defesa do trabalhador nacional.
Gradativamente, vai se delineando uma representação e critérios oficiais novos para
a seleção dos imigrantes bem-vindos ao país. Em relação às décadas precedentes, há uma diferença nos próprios termos de discussão dos critérios seletivos, que aparentemente começam a adquirir uma nova “qualidade”. É o que comunicam as conclusões do Congresso Brasileiro de Indústria (1945): “foram citadas as questões de que enquanto não houvesse trabalhadores nacionais com qualificação, deveria haver facilidade de contratação de estrangeiros” (Geraldo, 2007: 54). No mesmo sentido, o vocabulário específico para se referir à imigração – tal como “elementos profissionalmente qualificados” e “especialistas” (op. cit.: 55) – emerge nas resoluções da Federação da Indústria e Comércio do Estado de São Paulo. Conforme Salles et al.,
[a] grande justificativa para a retomada da imigração no pós-guerra para os defensores dessa ideia era a crescente necessidade de braços qualificados para uma lavoura que se modernizava e para a indústria em expansão no Estado e na cidade de São Paulo (Salles et al., 2013: 15).
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No final da década 1950, com o novo ciclo de industrialização direcionado à expansão
da indústria pesada99 e a aplicação do plano de desenvolvimento a partir da substituição das
importações100, esse parâmetro da qualificação é reafirmado, segundo ressaltam os autores:
[do] ponto de vista da política imigratória do Pós-Segunda Guerra, esta caracterizou-se pela inserção de trabalhadores com perfil majoritariamente voltado para as atividades urbanas e industriais e, em São Paulo, pela modernização do parque industrial, tanto na capital como em diversas regiões do estado. Evidenciam esse processo o crescimento de novos ramos da indústria automobilística, eletroeletrônica, química, farmacêutica, etc, além de investimentos em projetos agrícolas (Salles et al., 2013: 12).
Ainda segundo os autores, nesse período vigorava o sistema de cotas na seleção das
entradas de imigrantes no país. O Estado de São Paulo aparecia como o principal destino dos
fluxos, em razão da concentração da indústria nessa região101. Segundo destacam, além de
refugiados do Pós-Segunda Guerra (Moreira, 2012), predominam três tipos de fluxos dirigidos tanto para a “colonização” rural quanto para “profissões urbanas”, principalmente aquelas ligadas à indústria:
[uma imigração] espontânea, que se dá através das “cartas de chamada” de parentes e de ofertas de empregos; outra que se caracteriza por grupos e cooperativas com vistas, sobretudo, à colonização agrícola; e a imigração dirigida orientada pelos convênios entre governo brasileiro e os organismos internacionais. A partir dos anos de 1960, viu-se declinar novamente o movimento imigratório que se limitou a técnicos e profissionais especializados (Salles et al., 2013: 11).
99 Conforme explica Krein (2013), o período de 1960-1980 foi caracterizado pela expansão do assalariamento
formal em segmentos organizados da indústria. Na década de 1990, começaria o movimento de aumento da participação de empregos no setor de serviços em detrimento da indústria. Para entender as respostas dos próprios trabalhadores brasileiros a esse ciclo de industrialização ver (Antunes, 1992) e Santana (2012). Para a compreensão das características do “fordismo periférico” no Brasil, após 1945, e de um panorama dos estudos referentes ao trabalho e às lutas operárias, em particular da “sociologia da inquietação operária”, ver Braga (2012).
100 “As políticas de substituição de importações em muitos países do Terceiro Mundo (da América Latina em
particular), associadas ao primeiro movimento das multinacionais na direção da manufatura no estrangeiro (no Sudeste Asiático em especial), geraram uma onda de industrialização fordista competitiva em ambientes inteiramente novos, nos quais o contrato social com o trabalho era fracamente respeitado ou inexistente. Daí por diante, a competição internacional se intensificou” (Harvey, 2013: 135).
101 “A razão do maior número de entradas em São Paulo encontra-se justamente nas ofertas de emprego em
função das carências de mão de obra qualificada provocadas pelo crescimento de seu parque industrial nos anos 1940 e dos acordos firmados entre as empresas e o governo do Estado para colocação dos imigrantes” (Salles
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Em relação ao passado migratório do final do século XIX e da primeira metade do XX, haveria uma diminuição significativa nas entradas de imigrantes dentro dos fluxos legalizados. Essa tendência se acentuaria depois do golpe militar (1964), num momento em que mais do que nunca essa questão era associada a uma ameaça à segurança nacional.
Na tabela 2.4, é possível verificar como a população estrangeira decresce rapidamente no Segundo Pós Guerra, atingindo sua participação mais baixa no ano de 1980.
Tabela 2.4: População brasileira e estrangeira, Censos 1872-1980
Censos Pop. Bras. Pop. Estr. % Pop. Estr. Total
1872 9.723.602 388.459 3,84 10.112.061 1890 13.982.370 351.545 2,45 14.333.915 1900 16.364.923 1.074.511 6,16 17.439.434 1920 29.069.644 1.565.961 5,11 30.635.605 1940 39.752.979 1.406.342 3,42 41.159.321 1950 50.730.213 1.214.184 2,34 51.944.397 1970 91.909.909 1.229.128 1,32 93.139.037 1980 118.089.858 912.848 0,77 119.002.706
Fonte: Bassanezzi (1996), com dados dos Censos Demográficos de 1872, 1890, 1900, 1920, 1940, 1950, 1970 e 1980.
O decreto lei 941/69 passou a definir a situação jurídica do estrangeiro durante o regime ditatorial. A semântica do controle político se impõe nos termos contidos nessa lei, como clandestinos, estrangeiros em situação irregular. Também era bastante explícito o peso dado às medidas de deportação, às infrações e penalidades cometidas por imigrantes e solicitantes de refúgio. A diretriz adotada era a automática criminalização da imigração que não se enquadrasse nos parâmetros legais das entradas. O Estado era o protagonista desse princípio e tinha o poder discricionário para detectar “indícios sérios de periculosidade ou indesejabilidade” dos “estrangeiros”.
Quanto ao regime de trabalho, a regra geral era a interdição do exercício pelo imigrante de qualquer atividade remunerada. Sua única exceção dizia respeito aos casos da imigração dirigida pelo governo para atuar em setores estratégicos. Em 1980, com a lei
6.815/1980102 a equação imigração/qualificação-especialização vem inaugurada como
102 O recorte de classe e da qualificação profissional do imigrante também determinava os critérios para a
naturalização de estrangeiros após 1945. Segundo Bueno (2011: 168), na legislação do período há a construção da “imagem de um imigrante de alto nível (educacional, profissional ou financeiro) que o país aceita para se tornar brasileiro e viver definitivamente no país”.
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princípio diretivo para regular a entrada e a permanência dos imigrantes103. Essa diretriz está
explícita no § único do artigo 16 dessa lei, o qual declara:
A imigração objetivará, primordialmente, propiciar mão-de-obra especializada aos vários setores da economia nacional, visando à Política Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento da produtividade, à assimilação de tecnologia e à captação de recursos para setores específicos”.
A cadeia de fatores explicativa do desenho institucional da imigração está contida no mesmo movimento da modernização dependente ditada pelo desenvolvimento induzido. Em vários aspectos, no Segundo Pós Guerra, esse movimento seria sinônimo de liberalização e abertura econômica para obedecer ao “império econômico das grandes corporações” e do capital financeiro, ou seja, aos “requisitos estruturais e dinâmicos do capitalismo monopolista” (Fernandes, 1973: 296 e 305).
Para Fernandes (1973: 296), o continente latino-americano sofria nesse período dos efeitos de uma corrida imperialista equivalente a do final do século XIX. Por esse motivo, o autor utiliza a expressão segunda partilha do mundo para elucidar a expansão do capital e as características da “luta do capitalismo pela sua sobrevivência, lá onde não existem as revoluções socialistas vitoriosas [União Soviética, Cuba e alguns países da África e Ásia]”. Em sua opinião, além da gravidade implicada nas formas ditatoriais de governo, sucessivas aos golpes de Estado generalizados nesse continente, as características das desigualdades socioeconômicas produzidas se mostrariam ainda mais nocivas em relação ao passado: “sob o capitalismo monopolista o desenvolvimento desigual se torna mais perverso e envenenado” (Fernandes, 1973: 304 e 318).
Não é um acaso histórico que, nessa segunda metade do século XX, a América Latina fosse marcada profundamente pelas já mencionadas migrações internas campo-cidade e pelo fenômeno da emigração, que buscava saídas tanto interregionalmente, quanto nos países centrais, em particular nos EUA, na Europa ocidental e no Japão (Roncato, 2013).
103 Esse mesmo desenho também teve seu contorno estabelecido durante a ditadura na Argentina, embora nesse
país o critério étnico e nacional ainda estivesse explícito na lei geral de imigração conhecida como Lei Videla (Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración, 1981). Conforme explica (Domenech, 2011: 56), “a legislação especificava quem seriam os estrangeiros desejáveis, limitando a concepção de residência no país ao estrangeiro que representasse mão de obra qualificada, contasse com um capital que permitia desenvolver atividades econômicas geralmente valorizadas pelos governos nos planos de desenvolvimento ou tivesse particular interesse para o Estado argentino, [...] não estariam contemplados os trabalhadores de países limítrofes [Bolívia e Paraguai]”.
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Esses elementos de fundo ajudam a entender por que a tendência ao “fechamento” das fronteiras para os fluxos mais expressivos desde então – notadamente de imigrantes que buscavam trabalho fora dos parâmetros “qualitativos” vigentes – era a outra face do que Campos (2009) colocou em evidência: a crescente abertura das fronteiras ao capital estrangeiro que, segundo o autor, valeu-se nesse período de ampla e crescente liberdade para entrar e sair do país conforme seus próprios interesses e caprichos.
Seu estudo explica o processo de internacionalização da indústria brasileira entre 1955 e 1992, de onde deriva, em sua opinião, a consolidação de um modelo de desenvolvimento econômico dependente de Investimento Estrangeiro Direto (IED), ou seja, o livre movimento de capitais não era barrado por nenhuma lei “xenófoba” no Brasil, mesmo quando só trazia efeitos nocivos, a ponto de “desarticular” o mínimo de autonomia do principal pilar no qual se apoiava a economia nacional do período: a indústria. O autor demostra com dados objetivos o fato de que ser vítima dos regimes ditatoriais também significaria para a América Latina, em particular para o Brasil, tornar-se o alvo privilegiado
de IED104, dentro do que denominou “saga internacionalizante”, por ter colocado o país no
“lugar de uma economia das mais internacionalizadas e subordinadas” do mundo (Campos, 2009: 197).
Se os efeitos avassaladores das fronteiras abertas ao capital não eram tão nítidos na época em que esses investimentos externos mantinham uma maior ligação com a esfera produtiva105, em sua opinião, a partir dos anos 1980-1990, as consequências negativas da
natureza volátil e especulativa desses capitais ficariam mais evidentes para a desarticulação
104 Conforme explica, nesse período, os IEDs eram provenientes principalmente dos Estados Unidos, da Europa
(notadamente do Reino Unido e da Alemanha) e do Japão (Campos, 2009: 196).
105 O período de 1955-1973 retrata uma fase de internacionalização ligada à indústria pesada: “de
encadeamentos e adensamentos produtivos complexos – e impondo-se como parte mais dinâmica dessas economias, capaz de alavancar em companhia das empresas estatais todos os outros ramos de atividades econômicas”. Em contrapartida, no período de 1973-1992, com a “crise de acumulação abriu-se uma nova fase de internacionalização cujo processo de valorização não passa mais por um tipo de industrialização que buscava o adensamento de cadeias produtivas” (Campos, 2009: 5 e 22).
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da economia nacional, o endividamento, a imposição da crise106 e da instabilidade
acentuada107.
Mas o mesmo tratamento permissivo das entradas se manifestava de forma semelhante, na progressiva permeabilidade das fronteiras nacionais para a “migração de filiais estrangeiras”108 em “regiões com elevados potenciais de formação de valor” e fontes
de matérias primas (Campos, 2009: 22, grifo nosso)109. A “migração” de indústrias, reflexo
da reorganização das cadeias produtivas globais, encontrou, portanto, incentivos sem
precedentes no Brasil após o golpe de 1964110. De fato, no final da década de 1960, essas
empresas estrangeiras teriam presença em “176 dos 302 setores industriais” no Brasil (op. cit.: 74).
O autor também coloca em evidência como a atuação dessas empresas transnacionais nas periferias, após a década de 1970, se identificaria, cada vez mais, com a externalização e a terceirização de ramos que deveriam produzir “o bruto”, enquanto as matrizes se concentravam na dimensão financeira e no controle das “etapas mais nobres que lhe
106 Trata-se de uma história que coincide, segundo Campos (2009: 179), com o “processo de conquista do capital
internacional”, explicativo das raízes econômicas da recessão e da crise que serão vivenciadas pelo país (em conjunto com a América Latina e em geral os demais países da periferia do capitalismo), que teve seu auge no endividamento e na subordinação aos planos estruturais impostos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial nos anos 1980-90.
107 “Expõe um tipo de capital que busca maior mobilidade, por isso sua presença em determinado espaço
nacional é volátil e sua expectativa de rentabilidade sempre está balizada por uma previsão de retornos rápidos. Seu alto poder especulativo e sua maior capacidade de gerar instabilidades também são fatores que trazem consigo um afastamento muito maior com relação à continuidade na implantação das estruturas produtivas internas” (Campos, 2009: 180).
108 Para o aprofundamento dos estudos sobre os efeitos da penetração das transnacionais nas políticas
econômicas dos países onde se encontram as filiais e o reflexo na divisão internacional do trabalho, ver Chesnais (2005). Para as implicações dessa questão no Brasil, ver Cataia (2001). Com relação ao ciclo de privatizações de empresas públicas brasileiras ver Pochmann et al. (2009). Para o entendimento dos reflexos das reformas neoliberais no trabalho, ver Antunes (2004b) e Krein (2013a).
109 Como explica, quatro razões básicas, além da conquista da esfera de poder geopolítico, explicam a migração
dessas empresas: 1) força de trabalho barata; 2) matérias primas; 3) incentivos fiscais; 4) facilidades financeiras (Campos, 2009: 84). E complementa explicitando a usual contrapartida exigida pelas matrizes para a “permanência do ingresso de IED”: “um território de destino financeiramente e comercialmente desregulado em suas fronteiras, em que a base produtiva de geração de lucros das filiais não se restringiria a um complexo industrial definido nacionalmente (op. cit.: 37).
110 “Com a ditadura militar, as filiais estrangeiras, além de contarem com incentivos e subsídios para sua
inserção comercial, e com um mercado consumidor fortalecido pela expansão creditícia aprofundando uma distribuição de renda a favor dos abastados, tiveram todos os privilégios estatais para exercerem estreita integração no mercado financeiro internacional” (Campos, 2009: 55); “[a] partir desse desenvolvimento capitalista sacramentado pela ditadura militar – mesmo que contraditoriamente tenha se estabelecido um marco institucional protecionista, sobretudo setorial, em favor da indústria pesada – o complexo multinacional pressionou por um processo de crescente liberalização, em consonância com as próprias vicissitudes do novo estágio de acumulação do capital, que ia se constituindo por meio da mundialização financeira” (op. cit.: 8).
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garantiam maior controle e rentabilidade (possibilitado por inovações da microeletrônica e da telemática)” (Campos, 2009: 16). Para manter os patamares necessários das remessas de lucros, nas décadas de recessão (1980) e de crise (1990), o enxugamento de postos de trabalho seria um dos principais recursos utilizados111.
Logo, nessa divisão internacional do trabalho inerente ao funcionamento das cadeias produtivas globais da indústria também está implicada a questão do emprego de tecnologias pelas filiais. Segundo Campos (2009: 29), ao contrário da promessa da modernização tecnológica que deveria acompanhar essa migração de empresas, “não houve na América Latina uma internacionalização de parte da revolução técnico-produtiva que estava ocorrendo nas economias centrais”. Embora migrassem para outros territórios, as matrizes não cederam,
portanto, o controle das tecnologias e das pesquisas estratégicas112.
No que se refere ao período 1993-2000, o estudo de Baeninger e Leonncy (2001)
sobre as tendências e o perfil da imigração – a partir das autorizações de trabalho concedidas pelo órgão institucional brasileiro competente na matéria, o Ministério do Trabalho e Emprego – confirma o destino dos fluxos para a indústria (em particular transnacionais) e para os polos tecnológicos do país, bem como sua relação com os investimentos externos no Brasil. Segundo as autoras, além de um relativo aumento das autorizações de trabalho, predominantemente temporárias ao longo do período analisado, com baixa representatividade feminina, os fluxos continuaram a direcionar-se principalmente aos territórios de concentração da indústria e da alta tecnologia, São Paulo e Rio de Janeiro.
Desse modo, é possível entender que a abertura para imigração por motivo de trabalho dentro do circuito legalizado, no período posterior a 1945, estava estreitamente ligada à crescente abertura das fronteiras ao capital estrangeiro e à migração de empresas
transnacionais para o país113. Nos anos 1990, o setor público ainda não aparece como destino
111 “As corporações viram-se com muita capacidade excedente inutilizável (principalmente fábricas e
equipamentos ociosos) em condições de intensificação da competição. Isso as obrigou a entrar num período de racionalização, reestruturação e intensificação do controle do trabalho (caso pudessem superar ou cooptar o poder sindical). A mudança tecnológica, a automação, a busca de novas linhas de produto e nichos de mercado, a dispersão geográfica para zonas de trabalho mais fácil, as fusões e medidas para acelerar o tempo de giro do capital passaram a primeiro plano das estratégias corporativas” (Harvey, 2013: 140).
112 “Mesmo ocorrendo nos anos 70 certa transferência das filiais estrangeiras aos produtores locais, esta foi feita
em sistema fechado e introduzida via importações de bens de capital financiados com recursos externos, muitas vezes de suas próprias matrizes, exigindo contratos de assistência técnica que poderiam funcionar também como transferência ilegal de lucros” (Campos, 2009: 118).
113 Além do circuito restrito de autorizações de trabalho (conforme será explicado no capítulo IV), o desenho
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importante de inserção dessa força de trabalho e há sinais ainda tímidos da ampliação da entrada de outras categorias de imigrantes com perfil qualificado ou especializado.