Diversos foram os fatores que levaram ao fortalecimento do poder real nas monarquias nacionais, em detrimento da crescente fragmentação política oriunda do Feudalismo a partir dos sécs. XIII e XIV. O surgimento das cidades, o incremento do comércio e a Reforma Protestante foram fatores fundamentais, segundo os historiadores, para a formação do Estado Moderno na forma absolutista.
Edward McNall Burns241 afirma que, no transcurso dos séc. XIV e XV, os monarcas nacionais tiveram seu poder posto à prova, por diversas vezes, por meio de sublevações, mas já no final do séc. XV, em importantes países da Europa ocidental, como Espanha, França e Inglaterra, os monarcas conseguiram demonstrar sua força. Dentre os insumos que fortaleceram o poder real, é possível destacar, conforme ensinamento de Edward McNall Burns242: as riquezas geradas pelas descobertas de terras ultramarinas, que possibilitaram a manutenção de uma máquina administrativa considerável, bem como exércitos nacionais fortes e armados; guerras internacionais neste período, pois a guerra fortalece o sentimento nacional e o poder do Estado e de seu soberano; e por fim, a Reforma Protestante, rompendo com a unidade da Igreja Católica, abolindo a supremacia papal sobre os monarcas, fato que fortaleceu o sentimento nacional e o poder real.
Para se indagar acerca da atividade prestacional do Estado Absolutista é preciso pensar na atividade econômica deste período. O
240
ALTMANN, Walter. Lutero e libertação. São Paulo: Ática, 1994, p. 106.
241
BURNS, Edward Mcnall. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. II, p. 425.
242
BURNS, Edward Mcnall. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. II, p. 425.
70 Absolutismo político se estendeu à atividade econômica, que concentrou nas mãos do poder real uma série de atribuições até então consideradas próprias do setor privado. Acerca deste aspecto do Absolutismo, Henri Pirenne243 afirma que:
Favorecendo o progresso do capitalismo, reis e príncipes não agiram somente em virtude de considerações financeiras. O conceito de Estado, que começa a se formar à medida que aumenta o seu poder, leva-os a considerar-se protetores do ‘bem comum’. Este século XIV, que viu o particularismo urbano chegar ao apogeu, permite-nos assistir, também, ao aparecimento do poder soberano na história econômica.
Analisando o mesmo tema e chegando a mesma conclusão, Paul Hugon244 faz uma análise detida da intervenção estatal na economia de Estados europeus, sendo que acerca deste fenômeno na França ele diz:
O que deve fixar, relativamente a essa política e seus resultados é a existência de uma acentuada intervenção do Estado na produção e, por via de consequência, no consumo.
Essa atividade estatal em favor do cidadão não pode ser considerada propriamente como um serviço público, pois como anotam Hans Wolff, Otto Bachof e Rolf Stober245, tais atividades refletiam mais a noção de Estado de Polícia, em face de “sua ampla competência administrativa”, configurando-se em um poder “coativo usado para todos os fins sociais de ordenação”.
A Professora Odete Medauar246 afirma, com apoio em Emílio Busi, ser o Estado de Polícia formado por dois aspectos distintos, a saber: o primeiro aspecto é o grande aumento da atividade administrativa, e, por consequência, um grande aumento da intromissão estatal na vida privada, sendo que esta característica do Estado de Polícia passou despercebida pela memória literária e jurídica; o segundo aspecto é o que se toma, hoje, mais propriamente como sinônimo de Polícia, que foi a atividade de intensa limitação ao agir dos súditos. No mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral247 afirma que nessa época tais atividades era denominadas de “serviço do rei”. Paralelamente a este
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PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 216.
244
HUGON, Paul. História das doutrinas econômicas. 14ª Ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 70.
245
WOLF, Hans J. BACHOF, Otto. STOBER, Rolf. Direito administrativo. Tradução de António F. de Souza. 11ª Ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999, v. I, p. 105.
246
MEDAUAR, Odete. Serviço público. Revista de Direito Administrativo – RDA, v. 219, p. 101, 1992. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo em evolução. 2ª Ed. São Paulo: RT, 2003, p. 19.
247
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2ª Ed, 10ª Reimpressão. Coimbra: Almedina, 1994, v. I, p. 68.
71 entendimento, começou-se a usar a expressão “serviço ao público” para se referir às atividades exercidas em favor dos particulares, cujo maior exemplo dado pela autora, é a criação, em 1665, da padaria comunal na localidade de Marignane248.
Talvez a característica mais marcante da atividade prestacional do Estado Absolutista seja a sua própria existência objetivamente considerada e, ao mesmo tempo, o fato de não ser considerada como uma atividade prestada à coletividade visando o seu bem-estar direto e imediato, mas sim o resultado de uma atividade pública demasiadamente interventiva e limitadora.
Obviamente que esta atividade prestacional do Estado de Polícia vai necessitar de um suporte organizacional para a sua realização na forma de máquina administrativa. Acerca deste aspecto do Estado de Polícia, colhe-se o ensinamento de Aléxis de Tocqueville249 que, escrevendo sobre o Ancien Regime e a Revolução, traçou algumas linhas sobre a complexidade do Estado de Polícia e de sua demasiada ingerência sobre a sociedade de então, na forma de um aparato burocrático “No centro do reino e perto do trono formou-se um corpo administrativo singularmente poderoso e em cujo seio todos os poderes se reúnem de um modo novo: o conselho do rei”.
Talvez aqui se chegue a um aspecto do Estado Absolutista que tem sido pouco explorado pelos estudiosos do direito público. A centralização das funções públicas em torno da figura do Rei é muitas vezes tratada tão somente sob o aspecto do exercício da soberania. Ocorre que essa centralização que vai além e que se apresenta também como a centralização da atividade prestacional foi percebida por Tocqueville250 que apontou a figura do Rei exercendo este “poder central” era o grande benemérito do bem-estar social:
O poder central na França ainda não adquiriu no século XVIII essa constituição sadia e vigorosa que lhe vimos desde então; no entanto, como já conseguiu destruir todos os poderes intermediários e como entre ele e os particulares não existe nada além de um espaço imenso e vazio, já aparece
248
Em 1665 na comunidade Marignane na França houve a criação de uma padaria comunal. Os padeiros de então reclaram da concorrência desleal. A municipalidade então invocou como resposta dois motivos; a insuficiência do fornecimento de pães e o preço alto cobrado pelos padeiros, como resposta para a manutenção de uma padaria comunal (pública) cf. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 31.
249
TOCQUEVILLE, Aléxis de. O antigo regime e a revolução. Traduzido por Rosemary Costhek Abílio. São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 42.
250
TOCQUEVILLE, Aléxis de. O antigo regime e a revolução. Traduzido por Rosemary Costhek Abílio. São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 76.
72 de longe a cada um deles como a única força atuante da máquina social, o agente único e necessário da vida pública.
Neste sentido, Alexandre Santos de Aragão251 afirma que quase todas as atividades eram desempenhadas pelo Estado, desde aquelas que tinham uma maior relação com o bem-estar da coletividade, como também aquelas atividades mais lucrativas e, por fim, aquelas que eram desempenhadas pelo Estado em razão de um desejo pessoal do Rei.