O séc. V marca o ápice da degradação interna do Império Romano, cujo resultado foi a abertura do caminho para as invasões dos povos bárbaros, assim denominados aqueles que, vivendo fora das fronteiras romanas, não falavam o latim, e que efetivamente puseram à pique o Império Romano. Jacques Le Goff184 afirma que a transição da Idade Antiga para a Idade Média é mais do que uma convenção historiográfica, pois o fim de Roma não é apenas um simples evento histórico e sim um assassinato e deste assassinato do Império Romano surgiu a Idade Média.
Aceita-se, por mera convenção, o ano de 476 dC., como a data fatídica da era romana. Mas como as mutações históricas são resultados de processos lentos e custosos, diversos estudiosos, como Gaetano Mosca185, aceitam a idéia de que a desagregação do Império já era visível desde o início dos anos 400, como que querendo dizer que ainda durante a Idade Antiga já fossem visíveis as preliminares da Idade Média. Por outro lado, historiadores como Jacques Le Goff186 afirmam que durante os primeiros anos da Idade Média a Europa ainda mantinha características claras da Idade Antiga, razão pela qual este período que vai do séc. IV ao séc. VII é denominado pelos historiadores como Antiguidade Tardia, retratando um período onde é possível vislumbrar características de ambas as eras históricas – Idade Antiga e Idade Média.
A expressão Idade Média, cunhada na Europa do séc. XVII, procurou traduzir exatamente um sentimento de “melancolia” em face do longo período que mediou entre as gloriosas realizações greco-romanas e a “era moderna”. Conforme salientou Jacques Le Goff187, os humanistas viram na expressão Idade Média ou Medium Tempus, a Idade do Meio em relação à antiguidade clássica e a era moderna. Tal expressão, entretanto, passou à história como representação da
184
GOFF, Jacques Le. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 29.
185
MOSCA, Gaetano. BOUTHOL, Gaston. História das doutrinas políticas. 7ª Ed. Rio de Janeiro: Guanabara, 1987, p. 73.
186
GOFF, Jacques Le. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 29.
187
GOFF, Jacques Le. Em busca da Idade Média. Tradução de Marcos de Castro. 3ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2008, p. 57.
57 desintegração política e social em que mergulhou a Europa após o fim do Império Romano, conforme anotação precisa de Edward McNall Burns188.
A desintegração do Império Romano trouxe um quase desaparecimento da atividade prestacional do Estado e, por consequência, uma grave piora na qualidade de vida da sociedade de então. Toda a atividade prestacional que se desenvolveu sob o período Greco-Romano, quando também se experimentou uma mais complexa organização estatal, começa a desaparecer com o advento da Idade Média.
Jacques Le Goff189 dá testemunho deste fenômeno, afirmando que a primeira mudança de natureza econômica na Idade Média é a “ruralização da Europa”, que havia sido fortemente urbanizada no período Greco-Romano. Edward McNall Burns190 afirma que neste período, a partir do séc. V, foi observada a ruína das estradas, das oficinas, dos entrepostos, dos sistemas de irrigação. Interessante notar que a ausência das atividades prestacionais e o perecimento dos equipamentos necessários à sua prestação provocaram severas consequências para a atividade econômica, com graves reflexos na qualidade de vida de então. No mesmo caminho, afirma Jérôme Baschet191 que a ausência de segurança pública e a destruição progressiva da rede de estradas romanas levaram à diminuição do comércio e da riqueza circulante.
Tal constatação permite verificar a existência de uma relação inversamente proporcional entre a desorganização estatal de um lado e uma decadência das atividades prestacionais por parte do Poder Público. Não é sem razão que, analisando os vínculos existentes na sociedade medieval, Southern192 faz menção às péssimas condições de vida em que se encontrava o homem daqueles dias, resultado direto da ausência de uma presença estatal prestacional.
188
BURNS, Edward McNall. LERNER, Robert E. MEACHAM, Standish. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. 1, p. 199.
189
GOFF, Jacques Le. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p.47.
190
BURNS, Edward McNall. LERNER, Robert E. MEACHAM, Standish. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. 1, p. 234.
191
BASCHET, Jérôme. A civilização feudal do ano mil à colonização da América. Tradução de Marcelo Rede. 1ª Ed. 2ª Reimpressão. São Paulo: Globo, 2006, p. 54.
192
SOUTHERN, R.W. La formacion da la edad media. Tradução Fernando Vela. Madrid: Revista de Occidente, 1955, p. 78.
58 Historiadores como Edward McNall Burns193 mencionam alguma melhora em termos de atividades prestacionais sob o reinado de Carlos Magno, que teve início no ano 800. Mas tais progressos não são dignos de nota, exceto a importância que foi dada à educação, reconhecida como uma das grandes contribuições carolíngias194.
No mesmo sentido, opina Diogo Amaral195 afirmando que, não obstante a desagregação política nacional experimentada na Idade Média, é possível observar alguns sinais evidentes da administração pública na vida coletiva, como por exemplo, a abertura de estradas e caminhos. No entanto, tais atividades, bem como a própria organização administrativa, embora existentes sob alguns aspectos, eram inexpressivas e frutos diretos da desorganização política vigente no período medieval, conforme salientam Hans Wolff, Otto Bachof e Rolf Stober196. No mesmo sentido, afirmando que a atividade prestacional carolíngia não era grande coisa, Helio Jaguaribe197 nos informa que “A administração era muito reduzida, pois não era obrigação do Imperador fornecer serviços públicos, mas somente garantir a lei, a ordem e a defesa”. Adiante, o mesmo autor se penitencia lembrando o grande respeito de Carlos Magno pela educação e cultura, que foram promovidas em seu reinado198.
Ao tratar da Idade Média, não se pode se furtar da exploração do sistema de organização social e político vigente em boa parte da Europa, mormente na França e na Inglaterra a partir do séc. IX, que passou à história com o nome de Feudalismo.
Convém lembrar que a sociedade européia ocidental, conforme anota Henri Pirenne199, havia regredido ao estado de região exclusivamente agrícola, sendo pois a propriedade da terra a única fonte de riqueza. Desde o Imperador, que não possuía outros bens, até o mais simples dos servos, todos estavam
193
BURNS, Edward McNall. LERNER, Robert E. MEACHAM, Standish. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. 1, p. 231.
194
PEDRERO-SÁNCHEZ, Maria Guadalupe. História da idade média textos e testemunhas. 1ª Ed. 4ª Reimpressão. São Paulo: UNESP, 1999, p. 170.
195
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2ª Ed. Coimbra: Almedina, 1994, v. I, p. 63.
196
WOLF, Hans J. BACHOF, Otto. STOBER, Rolf. Direito administrativo. Tradução de António F. de Souza. 11ª Ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999, v. I, p. 95.
197
JAGUARIBE, Helio. Um estudo crítico da história. São Paulo: Paz e Terra, 2001, v. I, p 379.
198
JAGUARIBE, Helio. Um estudo crítico da história. São Paulo: Paz e Terra, 2001, v. I, p. 380.
199
PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 13.
59 ligados de algum modo à produção agrícola, de modo que toda existência social estava ligada à propriedade, posse e trabalho na terra. Edward McNall Burns200 e Helio Jagauribe201, no mesmo sentido, afirmam que o séc. VII marca o declínio das cidades e do comércio no Ocidente, culminando no séc. VIII com o regresso da sociedade européia à atividade eminentemente agrícola.
Henri Pirenne202 lembra que este retorno à atividade agrícola e a relação de todos com a propriedade da terra faz com que qualquer um que tenha poder sobre a terra passe a considerar-se investido de poder total sobre ela, como que criando um novo centro de poder de polícia. É exatamente com este fundamento que Edward McNall Burns203 afirma que o Feudalismo, no aspecto político, é o resultado da “extrema descentralização do poder público”, amplamente nas mãos dos particulares. Também Oliver Nay204 afirma que a expressão clara desta descentralização política e a patrimonialização do poder está no resultado do desaparecimento da figura do Império, passando o poder para o seio de cada domínio territorial, sob autoridade de uma família. Aquele proprietário reivindica os títulos, castelos e demais bens como seu patrimônio pessoal e passa a ser a voz ativa sobre os habitantes daquele domínio a quem concede terras, impõe deveres e concede direitos, sempre revogáveis.
Dessa forma, é possível afirmar que o Feudalismo, como modelo de organização social e política vigente na Idade Média, era, de um lado, o resultado da desintegração do poder público, e de outro lado, a agregação quase que absoluta do homem à terra. Como consequência, é razoável imaginar que neste contexto social e político a atividade prestacional do Estado estivesse obviamente reduzida ao mínimo. Com razão, afirmam Eduardo Figueiredo e Fernanda Paula205 que durante a Idade Média reinava a dispersão do poder e da autoridade, razão pela qual não existia qualquer sistema organizado para a
200
BURNS, Edward McNall. LERNER, Robert E. MEACHAM, Standish. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. 1, p. 234.
201
JAGUARIBE, Helio. Um estudo crítico da história. São Paulo: Paz e Terra, 2001, v. I, p. 415.
202
PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 13
203
BURNS, Edward Mcnall. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. I, p. 258.
204
NAY, Oliver. História das idéias políticas. Tradução Jaime Classen. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 81.
205
Dias, José Eduardo Figueiredo. OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. Coimbra: Almedina, 2005, p. 16.
60 promoção e satisfação de interesses gerais, sendo muito dessas atividades levadas a efeito pela Igreja.
Entretanto, como já se disse anteriormente, era imprescindível a existência de um mínimo de atividade prestacional pelo Poder Público. Este mínimo de atividade prestacional, essencial para a coletividade do feudo, estava limitado às denominadas banalidades feudais206. No âmbito do feudo, os servos que trabalhavam a terra tinham à sua disposição o uso de determinados equipamentos do senhorio, tais como os moinhos, fornos, fundições, secadores de peixes, lagares, cervejarias, dentre outros equipamentos. Os servos não possuíam e nem poderiam possuir tais equipamentos, devendo fazer uso compulsório dos equipamentos do senhor feudal. Esse uso, entretanto, não era gratuito, cabia aos servos o dever de remunerar o senhor feudal pelo uso de seus equipamentos, por meio de um tributo denominado banalidades, que era uma importante fonte de renda do feudo, conforme anota Alexandre Santos de Aragão207.
Dentre todas as atividades prestacionais até então anotadas, as banalidades são consideradas pela doutrina como um dos marcos na construção do atual conceito de serviço público. Além de se situarem em um momento histórico propício, na ante-sala da formação dos estados modernos, as banalidades deram origem a dois institutos que reconhecemos hoje como princípios do serviço público. Henri Pirenne208 afirma que a única vantagem que os servos e vilões auferiam com as banalidades era o direito de igualdade e de disponibilidade no uso dos equipamentos do senhor feudal. Este direito ao uso contínuo dos equipamentos do senhor feudal e a igualdade entre os usuários constituíram os primeiros princípios do serviço público tal qual se conhece atualmente.
Se o declínio das cidades por volta do séc. VII e o estabelecimento de uma sociedade européia quase que inteiramente agrícola a partir do séc. VIII foram fatores relevantes na desconstrução da atividade prestacional do Estado, o
206
GUGLIELMI, Gilles J. JOUBI, Geneviève. Droit du service public. 2ª Ed. Paris: Montchrestien, 2007, p. 24.
207
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 28.
208
PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 71.
61 que se viu, a partir da segunda metade do séc. X, soou com uma enorme novidade: o retorno das aglomerações urbanas. Era o ressurgimento das cidades, oriundo da intensa atividade comercial e da incipiente atividade industrial na forma de ofícios, conforme anotam Henri Pirenne209, Lucien Febvre210, Edward McNall Burns211 e Jaques Le Goff212.
O ressurgimento das cidades trouxe uma nova exigência dos poderes públicos, na forma de atividades prestacionais, até então limitadas e/ou desconhecidas no medievo, como por exemplo, a atividade assistencial, segurança, educação e saúde, lembradas por Hans Wolff, Otto Bachof e Rolf Stober213 e Guglielmi e Geneviève Koubi214.
Dentre essas atividades prestacionais, a educação se apresenta como um fenômeno particular no ressurgimento das cidades. Jacques Le Goff215 lembra que desde o séc. XII as escolas tinham se multiplicado, sobretudo pelo crescimento da burguesia. A Europa que surge a partir do séc. XIII, sensivelmente rejuvenescida pelas “escolas primárias e secundárias”, estava preparada para uma nova revolução em matéria educacional – as universidades. Nascidas, originalmente, no mundo religioso, as universidades européias pretendiam oferecer um estudo enciclopédico de status superior e por isso eram denominadas, segundo Jacques Le Goff216, de studium generale.
Entretanto o ressurgimento da atividade prestacional em maior escala não se deu sem contratempos. O reaparecimento das cidades, por exemplo, se deu de forma muito mais rápida do que a capacidade prestacional do Estado, por exemplo, para a realização dos serviços sanitários, que são indispensáveis à saúde. Nesse sentido, observa-se que entre o ressurgimento das cidades e a
209
PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 48/49.
210
FEBVRE, Lucien. A Europa gênese de uma civilização. Tradução Ilka Stern Cohen. Bauru: EDUSC, 2004, p. 141.
211
BURNS, Edward McNall. LERNER, Robert E. MEACHAM, Standish. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 44ª Ed. São Paulo: Globo, 2005, v. 1, p. 249.
212
LE GOFF, Jacques. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 144.
213
WOLF, Hans J. BACHOF, Otto. STOBER, Rolf. Direito administrativo. Tradução de António F. de Souza. 11ª Ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999, v. I, p. 99.
214
GUGLIELMI, Gilles J. JOUBI, Geneviève. Droit du service public. 2ª Ed. Paris: Montchrestien, 2007, p. 25.
215
LE GOFF, Jacques. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 172.
216
LE GOFF, Jacques. As raízes medievais da Europa. Tradução de Jaime A. Classen. 3ª Ed. Petrópolis: Vozes, 2007, p. 172.
62 efetiva prestação de atividade sanitária existiu um largo período de amargos dissabores, doenças e péssima qualidade de vida, cuja descrição rica e dolorosa é trazida por Mumford217. Embora tenham surgido legislações especiais em certos casos, como por exemplo, a Lei Londrina de 1388 que proibiu o lançamento de imundície e lixo em valas, rios e águas. O mesmo Mumford lembra que a questão sanitária em Londres era objeto até mesmo da sátira dos poetas de então, como é o caso de Lydgate com o seu Troy Book:
Pelo que a cidade muita certeza tinha De se livrar de toda corrupção.
Do ar impuro e da infecção,
Que causam muita, por sua violência, Mortalidade e grande pestilência.
De toda sorte, o ressurgimento das cidades, como resultado de um êxodo rural motivado pelo incremento da atividade comercial, aliado às melhorias de condições sanitárias, mesmo com os percalços citados, foram fatores importantes para o incremento da atividade prestacional do Estado, conforme anota Parra Muñoz218.
(...) el aumento demográfico provado por la disminución de la mortalidad infantil y el aumento de la longevidad de la población debidos a los avances médico-higiénico-sanitarios, y el éxodo masivo de la población rural a las grandes urbes generaron una serie de necesidades colectivas, desconocidas hasta entonces, a las que el Estado tuvo que hacer frente, propiciando así, un avance cualitativo en la determinación de las funciones del Estado.
É razoável imaginar que as comunidades rurais auto-suficientes do Feudalismo, aliada à opressão de sua ordem econômica e social, sejam elementos redutores da compreensão de alguma atividade prestacional do Poder Público, sendo quase lógica e certeira tal conclusão. Por outro lado, a liberdade experimentada pela lucratividade do comércio e das atividades de ofício, fazendo inclusive reduzir, senão quase extinguir a importância de instituições como as banalidades219, é bem aceitável como fundamento do ressurgimento das cidades
217
MUMFORD, Lewis. A cidade na história. 5ª Ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008, p. 348.
218
MUÑOZ, Juan Francisco Parra. El servicio público local, ¿una categoria a extinguir? Sevilla: IAAP, 2006, p. 20.
219
PIRENNE, Henri. História econômica e social da idade média. Tradução Lycurgo Gomes da Motta. 6ª Ed. São Paulo: Mestre Jou, 1982, p. 77.
63 e com ele o surgimento de novas necessidades coletivas até então reduzidas e ou desconhecidas.