O segundo reinado e a atividade prestacional

Segundo Edward McNall Burns⁵⁵², a partir da década de 1830 é que se percebe, com clareza, a chegada da Revolução Industrial ao continente europeu. São deste período o início de modernização e ampliação de diversos serviços públicos que ganharam nova feição com a Revolução Industrial, como as estradas, ferrovias, abastecimento de águas de grandes centros e iluminação a gás, dentre outros. Este período de imediata prosperidade trouxe o fenômeno do crescimento das cidades, normalmente em torno de atividades que mais tarde seriam caracterizadas como serviços públicos, como ferrovias, canais de águas, indústria portuária, transportes urbanos e gás, dentre outras⁵⁵³.

No Brasil, principalmente a partir da segunda metade do séc. XIX, foi possível notar uma sensível melhora nas atividades prestacionais, muitas delas por conta do desenvolvimento econômico experimentado naquele período.

Sergio Buarque de Holanda⁵⁵⁴ menciona significativa melhora nas questões dos transportes, estradas, abastecimento de água, iluminação a gás, navegação e transportes terrestres. Obviamente que a realização de tais atividades prestacionais envolveria vultosas quantias dos cofres públicos, o que não foi necessariamente um problema, pois segundo informa Hélio de Alcântara Avellar⁵⁵⁵, a introdução do café na pauta de exportação, a partir de 1860, trouxe

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HOLANDA, Sérgio Buarque de. (Org.). História geral da civilização brasileira. 6ª Ed. São Paulo: Bertrand Brasil. Tomo II, vol. 6, p. 60

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BURNS, Edward McNall. História da civilização ocidental. Tradução de Donaldson M. Garschagen. 43ª Ed. 1ª Reimpressão. São Paulo: Globo, 2007, v. 2, p. 520/521; 524/525. Exatamente nesse período, foi editada na França, a Lei de 11 de junho de 1842 disciplinou a concessão a indústria privada da construção e exploração de ferrovias, quando ainda não havia uma teoria do serviço público. In CABANTOUS, M. Droit administratif. 6ª Ed. Paris: A. Mairescq Ainé. 1882, p. 523.

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HOBSBAWN, Eric John Earnest. A era do capital. 14ª Ed. São Paulo: Paz e Terra, 2009, p. 300.

554

HOLANDA, Sérgio Buarque de. (Org.). História geral da civilização brasileira. 6ª Ed. São Paulo: Bertrand Brasil. Tomo II, vol. 6, p. 57.

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AVELLAR, Hélio de Alcântara. História administrativa e econômica do Brasil. Rio de Janeiro: FENAME, 1970, p. 256.

170 algum fôlego aos cofres públicos, permitindo, assim, o aprimoramento dos meios de transportes terrestres e marítimos.

Neste período, sobressai uma importante figura que se torna referência no meio empresarial e, em razão de uma parte de suas atividades, também uma figura central no que diz respeito às atividades prestacionais – Irineu Evangelista de Sousa, Barão e Visconde de Mauá⁵⁵⁶.

Dentre as atividades prestacionais indispensáveis ao desenvolvimento econômico e social daqueles dias, estava o serviço ferroviário, que não obstante diversas tentativas, não despertava maiores interesses. Desde o Decreto do Regente Feijó em 1831⁵⁵⁷, quando se começou a oferecer a concessão de serviço ferroviário, tentativas fracassadas se sucederam. Algumas por discordâncias quanto à viabilidade econômica e outras por ausência de interesse do empresariado.

Essa situação foi alterada com a concessão, por força do Decreto n. 1.088 de 13 de dezembro de 1852⁵⁵⁸, outorgada a Irineu Evangelista de Sousa, que construiu 14,5 km de ferrovias entre a Baía de Guanabara e a Estação Fragoso, próxima à subida para Petrópolis⁵⁵⁹. O projeto original, embora não tenha vingado, previa ainda a construção de um conjunto de estradas e ferrovias interligadas, que criariam um extenso e eficiente corredor entre a Corte e as capitais das províncias de Minas Gerais e São Paulo⁵⁶⁰, representando, para a época, um avanço fantástico em matéria prestacional.

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Embora reconhecido como um hábil empresário e notável fazedor de fortunas, sobretudo entre os estudiosos e pensadores liberais, Irineu Evangelista de Sousa não passou sem críticas e oposição. Raymundo Faoro é um dos vorazes críticos de Mauá e sua estratégia negocial. Em relação à concessão do serviço de iluminação a gás na cidade do Rio de Janeiro, Faoro afirma que Mauá, tão logo recebeu a concessão, vendo-se incapaz de levar adiante a empresa, preferiu transferi-la a empresários ingleses que lhe pagaram com ações da nova concessionária. in FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4ª Ed. São Paulo: Globo, 2008, p. 499.

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CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Tratado de direito administrativo. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1949, v. IV, p. 93. Luis Lacombe cita a mesma concessão, porém, data a outorga como em 1835 por força do Decreto n. 101 de 03 de outubro daquele ano. In LACOMBE, Lourenço Luis. Organização e administração do ministério do império. Brasília: FUNCEP, 1984, p. 91.

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LACOMBE, Lourenço Luis. Organização e administração do ministério do império. Brasília: FUNCEP, 1984, p. 93.

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HOLANDA, Sérgio Buarque de. (Org.). História geral da civilização brasileira. 6ª Ed. São Paulo: Bertrand Brasil. Tomo II, vol. 6, p. 64.

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171 Ainda em 1852, segundo anota Hélio Alcântara de Avellar⁵⁶¹, coube a Irineu Evangelista de Sousa a organização da Companhia de Navegação a Vapor do Amazonas, após receber a concessão, por meio do Decreto n.º 1.037 de 30 de agosto de 1852, para explorar este serviço pelo prazo de trinta anos⁵⁶².

Além dos serviços de ferrovias, estradas, portos e navegação, Irineu Evangelista de Sousa foi também fundador da Companhia de Iluminação a Gás do Rio de Janeiro, após receber a concessão para a exploração deste serviço, por força do Decreto n. 1.179 de 25 de maio de 1853⁵⁶³.

A partir do empreendedorismo do Barão de Mauá, diversas outras concessões de serviços públicos foram levadas adiante, transformando a segunda metade do séc. XIX em um período de auspiciosas prestações de serviços públicos. No Brasil, o mesmo período coincidiu, segundo Hélio Alcântara Avellar⁵⁶⁴, com o florescimento da cafeicultura. O café havia sido introduzido no Brasil no séc. XVIII e, embora já fosse responsável por quase 20% das exportações no governo de D. Pedro I, foi na segunda metade do séc. XIX que o preço do café disparou no mercado internacional, tornando-se um sustentáculo da economia brasileira.

Na segunda metade do séc. XIX, verificou-se um incremento de atividades prestacionais, como estradas que até então ligavam apenas as capitais das províncias; as ferrovias, que sofreram importante incentivo; a construção de portos e de suas infraestruturas, essenciais para a exportação do café; a navegação pluvial e costeira e, na cidade do Rio de Janeiro, o serviço de iluminação pública a gás e os serviços de água e esgoto⁵⁶⁵.

Na década de 1880, surge a energia elétrica. Em sua feição original, tal atividade começou a ser produzida para fins industriais na forma de autoprodução e vertendo-se o excedente para eletrificação urbana. Segundo

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AVELLAR, Hélio de Alcântara. História administrativa e econômica do Brasil. Rio de Janeiro: FENAME, 1970, p. 256.

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LACOMBE, Lourenço Luis. Organização e administração do ministério do império. Brasília: FUNCEP, 1984, p. 93.

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AVELLAR, Hélio de Alcântara. História administrativa e econômica do Brasil. Rio de Janeiro: FENAME, 1970, p. 94. LACOMBE, Lourenço Luis. Organização e administração do ministério do império. Brasília: FUNCEP, 1984, p. 93.

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AVELLAR, Hélio de Alcântara. História administrativa e econômica do Brasil. Rio de Janeiro: FENAME, 1970, p. 252/255.

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AVELLAR, Hélio de Alcântara. História administrativa e econômica do Brasil. Rio de Janeiro: FENAME, 1970, p. 252/255.

172 anota Cláudio Girardi⁵⁶⁶, a produção de eletricidade, no Brasil, nasceu pelas mãos de um minerador, que não dispondo de um instrumento formal de concessão, resolveu, por meios próprios, construir “uma usina hidrelétrica no Ribeirão do Inferno, afluente do Rio Jequitinhonha, em Diamantina, Minas Gerais, para movimentar duas bombas de desmonte hidrelétrico que, com jatos d’água, revolviam o terreno e propiciavam a descoberta de diamantes”.

Embora tenha sido iniciada por mãos privadas, em apoio quase que exclusivamente à atividade econômica, a eletricidade passou a ser produzida como serviço público destinado à coletividade. Inicialmente, em favor das capitais e cidades mais próximas, conforme ensinamento de Cláudio Girardi⁵⁶⁷, sobretudo em razão do surgimento, no final do séc. XIX, dos primeiros bondes elétricos em Niterói, Rio de Janeiro e Campos. Em seguida, inaugurou-se o “sistema de iluminação que, com trinta e nove lâmpadas, iluminava pela primeira vez, uma Cidade na América do Sul”.

Carlos Guilherme Mota⁵⁶⁸ lembra que às vésperas da proclamação da República, São Paulo, onde se concentrava o maior foco do republicanismo, assistiu a proliferação da iluminação à gás, por meio da concessionária São Paulo Gás Co. de Londres. Essa companhia, em 1887, já havia instalado mais de 1.200 lampiões pela cidade e contava com mais de 1.400 edifícios atendidos. Na questão de saneamento básico, a Companhia Cantareira trouxe engenheiros ingleses para resolver a tormentosa questão de águas e de esgotos em São Paulo. Em 1888, a cidade de São Paulo já possuía a incrível quantidade de 5.008 edifícios ligados à rede de água e esgoto.

O crescimento da atividade prestacional no séc. XIX não passou sem críticas. Caio Prado Júnior⁵⁶⁹ afirma que a associação do Estado ao capital estrangeiro, sobretudo ao inglês, foi benéfica, em parte, para o desenvolvimento no período final do séc. XIX. Entretanto, no caso específico das estradas de ferro,

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GIRARDI, Cláudio. Regulação da energia elétrica: uma visão prática, in ANDRADE, Rogério Emílio de. Regulação pública no Brasil. Campinas: Edicamp, 2003, p. 175.

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GIRARDI, Cláudio. Regulação da energia elétrica: uma visão prática, in ANDRADE, Rogério Emílio de. Regulação pública no Brasil. Campinas: Edicamp, 2003, p. 175.

568

MOTA, Carlos Guilherme. FERREIRA, Gabriela Nunes (Org). Introdução geral: para uma perspectiva histórica. in Os juristas na formação do Estado-Nação brasileiro 1850-1930. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 61.

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PRADO JÚNIOR, Caio. História econômica do Brasil. 1ª Ed. 49ª Reimpressão. São Paulo: Brasiliense, 2010, p. 195.

173 Caio Prado afirma que o Estado foi enormemente benéfico para com os concessionários, no que diz respeito às garantias ofertadas para cada empreendimento. No mesmo sentido, Raymundo Faoro⁵⁷⁰, classificando o modelo de concessão adotado como extremamente vantajoso para o empresariado, faz severas críticas ao mesmo. Faoro traça uma relação entre o patrimonialismo, tão presente na Administração e formação da administração brasileira, e as enormes vantagens creditícias e demais privilégios outorgados aos concessionários na segunda metade do séc. XIX.

Mesmo autores recentes, ao tratarem do tema, fazem algumas menções ao excesso de privilégios e vantagens outorgados aos primeiros concessionários dos grandes serviços públicos no Brasil. Nesse sentido, merece menção o ensinamento de Werner Baer⁵⁷¹ ao afirmar que a implantação de ferrovias, no Brasil, se deu mediante elevados subsídios e taxas de retorno garantidas. Além disso, não havia um critério de seleção e escolhas de concessionários, sendo muitas destas concessões outorgadas em troca de favores políticos ou por mera simpatia, o que de algum modo, comprometia a eficiência e operacionalidade do serviço outorgado.

Acerca das atividades prestacionais de caráter assistencial, revela-se interessante uma pesquisa legislativa realizada por Lourenço Luis Lacombe⁵⁷² sobre um conjunto de documentos legislativos da segunda metade do séc. XIX voltado para disciplina de atividades educacionais e assistenciais. Essa legislação permite inferir que a atividade de serviços públicos educacionais e assistenciais estava sendo prestada pelo Estado ou, ainda, sob sua supervisão e controle, durante a segunda metade do séc. XIX.

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FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4ª Ed. São Paulo: Globo, 2008, p. 496.

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BAER, Werner. A economia brasileira. 3ª Ed. São Paulo: Nobel, 2009, p. 41.

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LACOMBE, Lourenço Luis. Organização e administração do ministério do império. Brasília: FUNCEP, 1984, p. 94 e seguintes. Constam da relação: Decreto n. 1.331 de 17/02/1854 disciplinando os cursos primários do Império; Decreto n. 1.386 de 28/04/1854 dando nova disciplina aos cursos jurídicos; Decreto n. 1.387 de 28/04/1854 dando novos estatutos aos cursos de medicina; Decreto n. 1.428 de 12/09/1854 criando o Imperial Instituto dos Meninos Cegos; Decreto n. 5.429 de 02/10/1873 criando comissões de exames gerais de preparatórios nas Províncias onde não há faculdades; Decreto n. 5.435 de 15/10/1873 criando dez escolas públicas de instrução primária no Município Neutro; Decreto n. 5.600 de 23/04/1874 dando novos estatutos à Escola Politécnica; Decreto n. 5.849 de 09/01/1875 dando novo regulamento ao Asilo dos Meninos Desvalidos; Decreto n. 5026 de 06/11/1876 criando uma Escola de Minas na Província de Minas Gerais; Decreto n. 6.362 de 25/10/1876 criando na Corte mais dez escolas de instrução primária; Decreto n. 7.031-A de 06/07/1878 criando cursos noturnos para adultos nas escolas públicas de instrução primária do sexo masculino no Município Neutro; Decreto n. 7.685 de 06/03/1880 criando no Município Neutro uma escola primária, posteriormente denominada Instituto de Educação.

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3.3. O direito administrativo brasileiro e a atividade prestacional como