O conceito de serviço público em Léon Duguit

Léon Duguit⁴⁶² considera o serviço público, nos seguintes termos:

É toda atividade cujo cumprimento deve ser regulado, assegurado e fiscalizado pelos governantes, por ser indispensável à realização e ao desenvolvimento da interdependência social, e de tal natureza que só possa ser assegurado plenamente pela intervenção da força governante.

A definição proposta por Léon Duguit é eminentemente sociológica, não possuindo contornos jurídicos precisos. A noção de serviço público de Léon Duguit está adstrita a uma realidade social – desenvolvimento da interdependência social, que variará ao longo do tempo e do espaço de acordo com os elementos específicos, que em certa sociedade e em uma determinada época determinarão a interdependência social.

O próprio Léon Duguit⁴⁶³ concorda com a imprecisão do seu conceito, mas insiste que a importância é a idéia lançada como fundamental. E essa idéia consiste na noção de que incumbe aos governantes a realização de serviços públicos para garantir a manutenção da coesão social. Acerca deste tema, Celso Antônio Bandeira de Mello⁴⁶⁴ lembra que toda a concepção de serviço público de Léon Duguit depende do entendimento de que há atividades que se impõe aos governantes. Ocorre que tais atividades, segundo o conceito proposto, são resultado de uma situação objetiva que brota naturalmente do estado atual das relações sociais, nos termos da interdependência social.

O conceito formulado por Léon Duguit pode ser dissecado em três aspectos básicos, o que permite notar todo o conjunto de influências que formou a sua concepção jurídica de direito e de Estado: a) o serviço público é uma

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DUGUIT, Leon. Traité de droit constitutionnel. 2ª Ed., em trois volume. Paris: E. de Boccard, 1921, v. II. Tradução livre de: “C’est toute activté dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la realisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être assurée complèment que par l’intervention de la force gouvernante”.

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DUGUIT, Leon. Traité de droit constitutionnel. 2ª Ed., em trois volume. Paris: E. de Boccard, 1921, v. II, p. 56.

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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Natureza e regime jurídico das autarquias. São Paulo: RT, 1968, p. 141.

145 atividade material; b) o serviço público é de vital importância para o desenvolvimento da interdependência social; c) a essencialidade do serviço público exige que o Estado assuma a sua prestação.

O primeiro aspecto do conceito diz respeito à natureza do serviço público como uma atividade material, palpável e fruível, que sempre existiu de forma concreta, mas sem uma conceituação jurídica. Essa atividade prestacional do Estado, existente desde tempos idos, era obviamente conhecida por Léon Duguit⁴⁶⁵, que sabia da sua importância e, assim como Durkheim, entendia que a organização e o empenho estatal na atividade prestacional crescia na mesma proporção em que evoluía a sociedade sob os aspectos econômicos, técnicos e políticos.

Naqueles tempos em que o modelo de Estado liberal já mostrava sérios sinais de debilidade, a crescente necessidade por tais serviços crescia com maior intensidade, o que implicava a necessidade de uma teorização jurídica em torno do tema, pois até então, a atividade prestacional do Estado constituía um todo impreciso sem uma sistematização jurídica, carecendo de conceito, princípios, regramento jurídico e fixação de limites.

Relevante lembrar a influência da jurisprudência do Tribunal dos Conflitos e do Conselho de Estado, os quais na busca por um critério de definição da competência da jurisdição administrativa, encontraram no serviço público o fundamento dessa definição. Embora, por ocasião do julgamento do Arrêt Blanco, a definição da competência da jurisdição administrativa a partir da noção de serviço público ainda estava vinculada à idéia da puissance publique, por ocasião do julgamento dos casos Terrier, Feutry e Thérond, o serviço público tornou-se de per si o critério de definição da jurisdição administrativa sendo, então, alçado ao centro do direito administrativo, que estava se consolidando naqueles dias.

Ao procurar conceituar serviços públicos, Léon Duguit tomou a atividade prestacional do Estado como o ponto de partida de sua construção, procurando, assim, preencher o vazio jurídico-doutrinário existente até então. Valendo-se da noção durkheimiana da solidariedade, Léon Duguit construiu a sua concepção de Estado, considerando que a cooperação entre diferentes indivíduos

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146 torna possível e sustentável a vida em sociedade e demonstrando que a própria existência do Estado revela uma interdependência entre os diversos indivíduos da sociedade – a interdependência ou coesão social.

Ocorre que, por mais ágeis, talentosos e esforçados que sejam os integrantes de uma sociedade, um conjunto de atividades essenciais à sobrevivência e ao bem-estar do grupo social desde sempre vinha sendo assumido pelos governantes, possibilitando, assim, manter coesos e em contínuo progresso os diversos grupos sociais. Tais atividades prestacionais podiam ser demonstradas pela experiência histórica e ainda naqueles dias serem vistas na experiência diária. Neste sentido, Léon Duguit valeu-se da expressão já presente em seu tempo – serviços públicos, para definir este conjunto de atividades que, dada a sua essencialidade, era de vital importância para a manutenção da vida em sociedade e da existência dos indivíduos⁴⁶⁶.

Enquanto a interdependência social era a chave da existência da vida em sociedade, a essencialidade das atividades assumidas pelos governantes – serviços públicos – passava a ser o fundamento da existência do próprio Estado, pois como disse Léon Duguit⁴⁶⁷, este “não é, como se tem pretendido fazer, e como durante algum tempo se tem crido que era, um poder de mando, uma soberania; é uma cooperação de serviços públicos organizados e controlados pelos governantes”.

Com o fundamento de que a vida em sociedade está centrada na interdependência social e que as atividades de essencial relevância para este grupo social se fazem assumir pelo Estado, pois nenhum outro ente poderia fazê-lo, o conceito de serviço público, em Léon Duguit, tem de ser necessariamente amplo a ponto de abarcar todas as atividades do Estado. Daí a razão de Léon Duguit ter se permitido hipertrofiar a concepção de serviços públicos a ponto alcançar todo o conjunto de atividades do Estado.

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Serviços públicosaté então consistia em uma expressão que com certa frequência, voltava-se para dizer alguma atividade do Rei, do Soberano, que quando prestada à sociedade era tida como uma espécie de favor real. JUSTEN, Mônica Spezia. A noção de serviço público do direito europeu. São Paulo: Dialética, 2003, p. 18.

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DUGUIT, Léon. Manuel de droit constitutionel. 4ª Ed. Paris: E. de Boccard. 1923, p. 71. Tradução livre de: “L’État n’est pas, comme on a voulu le faire et comme on a cru quelque temps qu’il l’etait une puissance qui commande, une souveraineté, il est une coopération de services publics organisés et contrôlés par les gouvernants ».

147 O Estado Liberal, em sua concepção original, ao se encarregar unicamente da guerra externa, polícia e justiça, necessitava extrair, segundo Léon Duguit, a sua fundamentação teórica da autoridade e da soberania. No entanto, em sua concepção de Estado fundada na solidariedade social decorrente da divisão do trabalho, a soberania exercia um papel de menor importância, pois o que efetivamente importava era a manutenção da coesão social, garantida pela atuação dos governantes em favor dos governados. Dentro dessa lógica, o serviço público assumido pelos governantes passa a ser a razão e o fundamento da existência do próprio Estado.

A consolidação do pensamento de Léon Duguit contou, além de toda a sua genialidade, com certa descrença nas teorias existentes para explicar o substrato do direito administrativo. O desencanto pela Escola da Exegese e também as críticas às Escolas das Relações Jurídicas e do Poder Executivo, largamente defendidas por seus contemporâneos, respectivamente, Otto Mayer⁴⁶⁸ e Lorenzo Meucci⁴⁶⁹, pavimentou o caminho para a consolidação do seu pensamento.

A Escola do Serviço Público provocou paixões e ódios extremados, tendo Léon Duguit e seus discípulos atraído, ao mesmo tempo, os mais ardorosos defensores, como também os mais ferrenhos adversários.

Dinorá Adelaide Musetti Grotti⁴⁷⁰, citando Martínez Marín, afirma que a obra de Léon Duguit foi chamada de “quimera anarquista” (Esmein), de “uma teoria propriamente anárquica, incompatível com as necessidades sociais” (Michoud) ou como “uma proeza de ser ao mesmo tempo socialista e anarquista” (Hauriou). Ao lado das críticas ferrenhas, os autores da Escola do Serviço Público cultivaram também seguidores como Loui Rolland, André de Laubadére, Latournerie, na França; Themístocles Brandão Cavalcanti, no Brasil, e Rafael Bielsa, na Argentina.

A partir de então, o direito administrativo passou a ser considerado como o ramo do direito público encarregado de disciplinar o serviço público, pois

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MAYER, Otto. Derecho administrativo alemán. Tradução de Horacio H Heredia e Ernesto Krotoschin a partir da edição francesa. Buenos Aires: Depalma, 1949, t. I, p. 17.

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MEUCCI. Lorenzo. Instituzioni di diritto amministrativo. 4ª Ed. Turim: Fratelli Bocca, 1898, p. 1.

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GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público na constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 34.

148 como Léon Duguit considerava que o serviço público como o fundamento do direito e do próprio Estado, o direito administrativo em sua visão, constituía o direito do próprio Estado⁴⁷¹.