O conceito de interdependência e o trilateralismo

Vejamos agora como o conceito de interdependência, tal como desenvolvido por Joseph Nye e Robert Keohane, é, junto com essas concepções de Brzezinski, um dos pilares teóricos do trilateralismo. Para isso, começaremos retomando um pouco os desenvolvimentos dentro da disciplina de Relações Internacionais, na qual os referidos autores de inserem, do pós-Segunda Guerra até os anos 1970.

Como vimos no capítulo 1, o fracasso da Liga das Nações reforçou os argumentos realistas de que as idéias liberais eram utópicas e idealistas, e o principal eixo da crítica realista era de que somente a partir de uma base científica poder-se-ia predicar aos Estados o comportamento correto, e não a partir do comportamento que supostamente eles “deveriam” (moralmente) ter. A conjuntura histórica de descrédito nas instituições internacionais e da própria tradição liberal durante e logo após a Segunda Guerra Mundial propiciou o desenvolvimento de uma nova corrente dentro da mesma tradição, o funcionalismo.

Pois bem: na reformulação funcionalista, o mais importante era a fundamentação empírica das hipóteses, já que estava descartada a idéia de que existiam tais ou quais valores morais que regessem as relações entre os Estados. O funcionalismo significou uma retomada forte das concepções positivistas, que procuravam obstruir o papel da política e enaltecer o papel da técnica e das funções.

Em geral, os funcionalistas defendiam que uma melhor atuação das organizações internacionais implicava em compartimentalizar as questões, já que as organizações de caráter técnico ou específico funcionariam melhor do que as que tinham objetivos muito amplos e gerais, como era o caso da própria Liga. A tão almejada paz só seria conseguida por partes (peace by

peaces), isto é, com a formação de redes de organizações internacionais que, com objetivos

imediatos e definidos, cumpririam uma série de funções que os Estados Nacionais sozinhos não seriam capazes.

464 _{Neste quadro, a questão da democracia se reduziria a sua operacionalidade, o que exigiria um “desengajamento”} político de alguns grupos sociais, como veremos no capítulo 5.

Segundo Messari e Nogueira, a abordagem funcionalista desenvolveu uma alternativa ao liberalismo do início do século, mantendo sua confiança no progresso e na cooperação internacional, mas acentuando que estes eram possíveis a partir da busca pela maximização dos benefícios materiais com menores custos. A cooperação nas organizações internacionais, preferível à competição por ser mais eficiente na conquista desses benefícios, geraria um efeito gradual de transbordamento (spill-over effect), no qual o sucesso de determinada forma de cumprimento de um objetivo ou função “transborda” para as demais áreas.465

Ainda dentro da corrente funcionalista, mas com perspectiva diferente neste quesito estaria Ernest Haas, autor que procurou justamente incorporar a dimensão política, no sentido de decisão estatal, para o entendimento das instituições internacionais. Haas incorporou à teoria funcionalista a idéia da importância dos “valores” e do “aprendizado” das elites burocráticas e governamentais que compõem as instituições internacionais.466

Foi somente com a conjuntura aberta pela détente que começaram a retomar importância temas como o desenvolvimento e os “atores não-estatais”. É nesse contexto que ganharam bastante notoriedade as concepções de Joseph Nye, um membro de longa data do CFR, e Robert Keohane.467

Joseph Nye, formado em ciência política pela Universidade de Harvard, torna-se professor da mesma em 1964, ocupando, posteriormente, vários cargos na prestigiada John F. Kennedy

School of Government, da qual se torna diretor em 1995. Entre 1977 e 1979, durante o mandato

de Carter, serve na Subsecretaria de Estado para Assistência à Segurança, Ciência e Tecnologia, e preside o Grupo do Conselho Nacional de Segurança para a não-proliferação de armas nucleares, função pela qual recebe o prêmio de Distinguished Honor do Departamento de Estado em 1979. Em 1993 e 1994, já na administração Clinton, é indicado diretor no National Intelligence

Council, órgão que se reporta diretamente ao Presidente; e em 1994 torna-se Secretário Assistente

de Defesa para Questões de Segurança Internacional, recebendo prêmios por ambos os cargos.

465 _{Note-se que este sucesso viria não da política, mas sim da lógica da eficiência funcional. MESSARI &} NOGUEIRA, Op. Cit., p.78. Dois autores funcionalistas conhecidos são Karl Deutsch e David Mitrany, autores da chamada teoria da integração regional, que escreveram no contexto do primeiro impulso da unificação européia, a Comunidade Econômica Européia (CEE). Segundo Herz & Hoffman, o único conceito amplo capaz de estruturar o campo de estudos sobre organizações internacionais até os anos 1980 foram as teorias da integração, com o conceito de integração regional, já que, até os anos 1970, predominariam os temas da segurança e as teorias realistas. HERZ & HOFFMAN, Op. Cit., p.?

466 _{NOGUEIRA & MESSARI, Op. Cit., p.77-79. Sobre o funcionalismo e o neofuncionalismo, ver HERZ, Monica.} “Teoria da Relações Internacionais no Pós-Guerra Fria”. Dados, vol.40, n.2, Janeiro de 1997.

467 _{As duas obras clássicas da dupla nesse período foram: KEOHANE, Robert O. & NYE, Joseph. Transnational}

Relations and World Politics, Cambridge, Massachussets: Harvard University Press, 1971; _______________. Power and Interdependence: world politics in transition. Boston: Little, Brown and Company, 1977. Ver também os

artigos mais recentes ______________.“Power and Interdependence in the Information Age”. Foreign Affairs, set/out de 1998; e ___________. Power and Interdependence revisited. International Organization, vol. 41, n.4, p.725-753, Outono de 1987.

Em outubro de 2014, é indicado pelo Secretário de Estado da administração Obama, John Kerry, para o Foreign Affairs Policy Board, grupo que se reúne periodicamente para discutir questões estratégicas e se reporta diretamente ao Secretário de Estado.468

Além dos cargos estatais, Nye faz parte de uma série de organizações privadas e instituições de pesquisa, como o think-tank Center for a New American Security (CNAS), altamente influente em Washington, criado em 2007 para lidar com questões de segurança nacional como terrorismo e “guerra irregular”, o futuro das Forças Armadas dos EUA, as implicações do consumo de recursos naturais para a segurança nacional, entre outros; e o Project

on National Security Reform (PNSR), criado em 2006, que estuda formas de reorganizar a

estrutura estatal de segurança nacional diante do advento das “novas ameaças” como terrorismo, crime transnacional, etc.469

Em suas primeiras publicações, ainda no início dos anos 1960, Nye trabalha com o conceito de integração regional e realiza alguns estudos de caso, especialmente sobre o leste da África (Kênia, Uganda e Tanganica – região que formaria a atual Tanzânia),470 e também sobre a América Central.471 Esses estudos incluíram o tema da formação de mercados comuns, os quais Nye analisou com um modelo explicitamente neo-funcionalista.472 A teoria da integração regional e sua relação com a manutenção da paz foi usada para comparar diversos processos de integração regional como a então Comunidade Econômica Européia, que parecia então apenas o sinal para uma integração ainda maior na Europa Ocidental, e outras como o Mercado Comum Centro- americano. Nye apresentava um modelo sobre como os processos de integração expandiam-se de pequenas questões econômicas para grandes questões políticas e institucionais, fazendo uma distinção entre “micro-regiões econômicas” e “macro-regiões políticas”. Não obstante a integração fosse tratada como algo essencialmente bom, o autor apontava também para suas limitações. Nessa obra, Nye se alinhava explicitamente com a tradição liberal, entendendo a teoria da integração regional como intrinsecamente atrelada a ela.473

468 _{Fonte: Harvard (http://www.hks.harvard.edu/fs/jnye/fullbio.html).}

469 _{http://www.cnas.org/people. O primeiro documento do Project on National Security Reform, que Nye assina,}

pode ser encontrado em:

http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/18536/project_on_national_security_reform_preliminary_findings.ht ml.

470 _{NYE, Joseph S. Pan africanism and East African integration. Cambridge: Harvard University Press, 1965.}

471 _{NYE, Joseph S. "Central American Regional Integration". In. International Conciliation, Março de 1967. "A Latin} Example for African Regionalists," Africa Report, April 1968.

472 _{NYE, J. S. "Comparing Common Markets: A Revised Neo-Functionalist Model," International Organization,} outono de 1970; publicado também em LINDBERG, Leon N. & SCHEINGOLD, Stuart A. (eds.). Regional

Integration: Theory and Research. Cambridge: Harvard University Press, 1971.

473 _{NYE, Joseph S. Peace in Parts: Integration and Conflict in Regional Organization. Boston: Little Brown and} Company, 1971.

Em 1972, Nye organiza com o próprio Ernest Haas um livro sobre administração de conflitos através de organizações internacionais, obra que reunia dados sobre 146 disputas em diferentes regiões do mundo que foram manejadas por organizações regionais ou internacionais no período entre 1945 e 1970.474

Robert Keohane, também cientista político e professor da Universidade de Princeton, foi editor do prestigiado periódico International Organization (1974-1980), membro do painel de ciência política da National Science Foundation, e presidente da American Political Science

Association (1999-2000); entre outras posições acadêmicas. Ao contrário de Nye, Keohane não é

tão afeito a ocupar cargos estatais – o que certamente não significou distância dos círculos de poder.475 Antes de seus trabalhos junto com Nye, Keohane estudou formação de grupos de pressão de países pequenos na Assembléia Geral das Nações Unidas, fenômeno em evidência naquele período.476

O primeiro trabalho de Nye e Keohane juntos foi Transnational Relations and World

Politics,477 onde criticavam fortemente o que chamaram de paradigma “estadocêntrico” (o qual relegava a um papel secundário as interações intersocietais). Neste trabalho, os autores mantém forte diálogo com outros dois futuros trilateralistas, Karl Kaiser, que já havia apontado que este modelo nunca teria dado conta da realidade da política internacional, e Richard N. Cooper, que tratava da economia internacional através do conceito de interdependência478_.

Nesse trabalho, os autores listavam os efeitos que a multiplicação da interação transnacional, não-estatal, trazia: 1. “Mudanças de atitude” (dos cidadãos dos diversos países entre si); 2. “pluralismo internacional” (a ligação entre grupos de interesse nacionais em estruturas transnacionais, frequentemente envolvendo organizações transnacionais para sua coordenação); 3. Crescimento dos constrangimentos sobre os Estados através da dependência e da interdependência; 4. Crescimento na habilidade de certos governos influenciarem outros; e 5.

474 _{NYE, Joseph S.; HAAS, Ernst B. & BUTTERWORTH, Robert (eds.). Conflict Management by International}

Organizations. New Jersey: General Learning Press, 1972.

475 _{Fonte: http://www.princeton.edu/~rkeohane/cv.pdf.}

476 _{KEOHANE, Robert. “The Big Influence of Small Allies,” Foreign Policy, no. 2, primavera de 1971;________.} “Institutionalization in the United Nations General Assembly,” International

Organization, vol. 23, no. 4, outono de 1969; e __________. “The Study of Political Influence in the General

Assembly,” International Organization,vol. 21, no. 2, primavera de 1967.

477 _{KEOHANE, R. & NYE, Joseph S. Transnational Relations and World Politics: an introduction. International} Organization, vol.25, n.3. p.329-349, verão de 1971. No ano seguinte, seria publicado o livro KEOHANE, R. & NYE, Joseph S. Transnational Relations and World Politics. Cambridge: Harvard University Press, 1972.

478 _{COOPER, Richard N. The economics of interdependence: economic policy in the Atlantic Community. New York:} McGraw-Hill Book Co, 1968. (Trata-se de um estudo encomendado pelo Council on Foreign Relations).

A emergência de atores autônomos, com políticas externas privadas que podem deliberadamente se opor ou colidir com as políticas estatais.479

Mas a obra mais conhecida da dupla seria, mesmo, Power and Interdependence, publicada em 1977, na qual os autores rejeitaram tanto o “realismo político”, como visão dominada pelo perigo constante de conflito militar, criticando os observadores que ignoravam o desenvolvimento de novas questões que não se centravam em preocupações militares e de segurança, como daqueles que eles consideravam serem popularizadores da idéia de interdependência econômica, escritores que viam aquela era como uma na qual o Estado territorial seria totalmente eclipsado por atores “não-territoriais”, como corporações multinacionais, movimentos sociais transnacionais e organizações internacionais. Nye e Keohane escreveram que essa visão seria tão simplista quanto a dos realistas.

A despeito das diferentes ênfases de realistas (no poder militar e na demanda estatal por segurança) e liberais (nas questões econômicas e outras forças além da estatal), os autores pensavam ser possível haver uma síntese entre ambas as visões. Nas palavras de Nye e Keohane,

“Nossa análise ligava as análises realistas e neo-realistas às preocupações dos liberais com a interdependência. Ao invés de ver a teoria realista como uma alternativa à ‘teoria da interdependência’ liberal, nós víamos ambas como complementares uma à outra. Essa abordagem era analiticamente justificada, em nossa visão, porque ambos, o realismo e o liberalismo, tinham suas raízes em uma visão utilitarista do mundo, na qual os atores individuais perseguem seus interesses próprios respondendo aos incentivos. Ambas as doutrinas vêem a política como um processo de troca política e econômica, caracterizada pela barganha. Falando de forma geral, tanto o realismo quanto o liberalismo são consistentes com a assunção de que a maior parte do comportamento estatal pode ser interpretada como atividade racional, ou ao menos inteligente. Realismo e liberalismo não são, pois, dois paradigmas incompatíveis, com concepções diferentes da natureza da ação política”.480

Ironicamente, segundo os próprios autores, em comparação com seu trabalho antes de

Power and Interdependence, e do subseqüente After Hegemony de R. Keohane, o resultado de

sua síntese analítica em Power and Interdependence foi ampliar o neo-realismo e provê-lo com novos conceitos.481 _{Isso, embora o conceito de interdependência fosse claramente mais liberal do}

que realista, e tivesse mesmo sido pensado em oposição à visão realista.

É importante localizar que os autores do conceito ressaltam que trata-se de um tipo ideal, isto é, uma construção abstrata com determinadas características, que não existe dessa forma na realidade. Na verdade, a interdependência complexa, assim como o realismo, teriam ambos

479 _{KEOHANE & NYE, “Transnational Relations and World Politics: an introduction”. International Organization,} vol.25, n.3, p.337.

480 _{NYE, Joseph & KEOHANE, Robert. “Power and Interdependence revisited”. International Organization. Vol.} 41, n.4. Outono, 1987, p.728-729. Os autores se defendem das críticas tanto de liberais como de realistas, de que sua análise de ambas tradições fossem incompletas em seu trabalho, afirmando que sua intenção não era mesmo desenvolver uma análise da história dessas tradições, e sim apenas examinar algumas pressuposições básicas de ambas no que concernia ao problema da interdependência. Idem, p. 729.

capacidade explicativa de acordo com o tipo de situação em análise, sendo as relações do mundo real sempre localizadas em algum ponto entre o que é o modelo realista e o modelo da interdependência complexa. Enquanto as relações dentro do Oriente Médio, por exemplo, estariam mais próximas do modelo realista, as relações entre EUA e Canadá estariam mais próximas da interdependência complexa.482

Como define o próprio Nye,

“Como uma palavra analítica, interdependência refere-se a situações nas quais os protagonistas ou os acontecimentos em diferentes partes de um sistema afetam-se mutuamente. Simplificando, interdependência significa dependência mútua.”483

Na idéia de interdependência complexa, admite-se que os Estados permanecem como os principais atores do sistema internacional, porém agora é levada em conta a interação destes com os atores não-estatais (multinacionais, ONGs, diversos movimentos transnacionais). À segurança e a sobrevivência do Estado, que na teoria realista são os únicos objetivos do mesmo, são acrescidos outros interesses, como o bem-estar econômico.

Segundo Messari e Nogueira,

“o mérito dessa abordagem é incorporar a preocupação central com a dimensão do poder, dominante na teoria de RI, a uma idéia bastante tradicional da tradição liberal, a interdependência. Essa manobra deu maior aceitação ao conceito que, assim como as demais idéias liberais, era criticado por se basear em pressupostos pouco realistas acerca dos interesses dos Estados no aumento do bem-estar por meio da intensificação das trocas internacionais.”484

1.2.1. A interdependência complexa e as instituições internacionais

A análise de Nye e Keohane em Power and Interdependence continha basicamente três procedimentos: uma análise política da política da interdependência, com base na teoria da negociação485; uma análise de um tipo ideal que os autores chamaram de “interdependência complexa” e o impacto os processos que ela abarcava; e uma tentativa de explicar as mudanças nos regimes internacionais – os quais eram definidos como “sets de arranjos governamentais que afetavam as relações de interdependência”.

A interdependência complexa se referia a uma situação entre uma série de países nos quais múltiplos canais de contato conectam as sociedades (ou seja, os Estados não monopolizam esses contatos); em que não há uma hierarquia de questões, e a força militar não é utilizada pelos

482 _{NYE JR, Op. Cit., p. 264-265.}

483 _{NYE JR, Joseph. Cooperação e conflito nas Relações Internacionais. Uma leitura essencial para entender as} principais questões da política mundial. São Paulo: Editora Gente, 2009. p. 256.

484 _{MESSARI & NOGUEIRA, Op. Cit., p.86.}

485 _{A “bargaining theory”, muito influente entre os funcionalistas, definia uma “situação de barganha” como uma} situação em que dois ou mais players têm um interesse comum em cooperar, mas têm conflitos de interesse sobre como cooperar exatamente (os players aqui podem ser tanto indivíduos, firmas, países ou organizações). O

bargaining poderia definir qualquer processo, seja na arena política, econômica ou internacional, em que as partes

envolvidas tentam chegar a um acordo. Ver MUTHOO, Abhinay. “A non-technical introduction to bargaining theory”. World Economics, vol. 1, n.2, abril-junho de 2000.

governos um contra o outro. Ao analisar a política da interdependência, os autores enfatizaram que a interdependência não levaria necessariamente à cooperação, nem suas conseqüências seriam necessariamente benignas.

A interdependência, que pode ser de vários tipos – embora aqui os autores enfatizassem a econômica – poderia trazer muitos benefícios, mas também acarretar altos custos, os quais podem se dar em termos de sensibilidade (grau do impacto que, em curto prazo, uma ocorrência num país projeta sobre os demais) ou em termos de vulnerabilidade (que envolve os custos de mudar a estrutura de um dado sistema de interdependência). As vantagens e desvantagens na relação de interdependência são classificadas em termos de “simetria” ou “assimetria”, e nada tem a ver, portanto, com considerar como interdependência apenas relações em que há igual dependência. Assim, “manipular as assimetrias da interdependência pode ser uma fonte de poder na política internacional”.486 _{Um tipo de interdependência pode interferir em negociações que envolvem}

outro tipo, contrarrestando determinada “assimetria”.

Os autores, portanto, ligavam a interdependência ao poder através da noção de interdependência assimétrica como uma fonte de poder.487 Note-se rapidamente que em

Transnational Relations and World Politics, eles já haviam explicado a utilidade da idéia de

“relação assimétrica de interdependência” ao invés de outros termos como imperialismo, argumentando que este, além de antigo, era por demais ambíguo, podendo definir virtualmente “qualquer relação através das fronteiras nacionais entre desiguais que envolve o exercício da influência” – o que incluiria a maior parte da política mundial e por isso se depuraria de qualquer valor heurístico. Mesmo em algum sentido mais restrito, ainda que não preciso, de referência a uma relação na qual um poder desigual é usado para alcançar “alocações de valor injustas”. Ora, argumentam os autores, além de ser muito difícil concordar sobre o conceito de “justiça”, algumas relações transnacionais seriam “imperialistas” e outras não, e portanto a ambigüidade do termo ainda estariam presentes, sendo preferível por isso focar em “assimetrias” ou, no máximo, em “desigualdades”.488

Nessa visão, as organizações internacionais são vistas mais como “facilitadoras” do entendimento global, e seu papel crescentemente importante para “administrar a interdependência”. Como explicam Messari e Nogueira, nessa apreensão,

486 _{NYE, Op. Cit., p.256.}

487 _{Essa mesma idéia, lembram os autores, podia ser encontrada em HIRSCHMAN, Albert. National Power and the}

Structure of Foreign Trade. (Berkeley: University of California Press, 1945) e em WALTZ, Kenneth. “The myth of

National Interdependence”. In KINDLEBERGER, Charles (ed.) The international Corporation. Cambridge: MIT Press, 1970.

488 _{KEOHANE & NYE, “Transnational Relations and World Politics: an introduction”. International Organization,} vol.25, n.3, p.346.

“a função das organizações não seria a de suprir a redução da presença do Estado no exercício de um número cada vez maior de tarefas, como afirmavam os teóricos funcionalistas, mas, antes, resolver problemas que os formuladores de políticas reconhecem depender da cooperação de outros Estados.”489

É importante notar que o posicionamento teórico em relação a organizações internacionais que interferem de alguma forma no funcionamento do sistema interestatal tem a ver também com uma posição política, que normalmente desemboca na associação com tal ou qual organização ou entidade. Entre os autores, por exemplo, que criticam o papel das organizações internacionais como uma “força desestabilizadora” (politicamente), ou como algo que impede o livre fluxo das forças de mercado, estão aqueles ligados a entidades como a Heritage Foundation. Esta leitura,