O contributo da Lei de Bases do Sistema Educativo (1986)

A Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei 46/86, de 14 de outubro (alterada pelas Leis 115/97 de 19 de setembro, 49/2005 de 30 de agosto e 85/2009 de 27 de agosto), constitui o documento mais importante da política educativa nacional, do “pós 25 de abril”; na sua estrutura “estabelece o quadro geral do sistema educativo”. O conjunto de artigos que a compõem determina a organização e administração do sistema educativo, tanto na sua dimensão estrutural como na dimensão funcional.

Ensaiada em 1980, uma primeira versão, pelo Ministro da Educação Vítor Crespo e posta em discussão nas escolas, teve de esperar por 1986 para ver a luz do dia da Lei. Ao vê-la transportou para o futuro as grandes opções educacionais como a universalização do direito à educação, o alargamento da escolaridade obrigatória para nove anos, a descentralização administrativa e a autonomia das escolas, entre outras. As “bases” anunciadas no documento em discussão no ano de 1980, à semelhança da estrutura da Lei 5/73 de 25 de julho (reforma Veiga Simão), tinham agora a designação de “capítulos”.

Trata-se do documento jurídico mais importante no que respeita ao direito à educação e à cultura dos portugueses, nos termos da Constituição de 1976 e suas revisões.

Na opinião de Formosinho (1988), «Esta Lei de Bases do Sistema Educativo, como Lei de Bases que é, apresenta regulamentação (…) excessivamente minuciosa em relação a aspectos

35 específicos e aplicação de princípios». (Princípios para a organização da Administração, CESE/LBSE)

No seu todo, a Lei de Bases determina um conjunto de princípios orientadores que referem principalmente a necessidade de descentralização e desconcentração da administração escolar, definindo para as escolas um formato de “autonomia”, através da construção de um projeto educativo próprio, na opinião de Sarmento & Ferreira (1999: 109), orientado por princípios de democraticidade e participação da comunidade, dando relevo à participação dos professores, das famílias, dos alunos e da autarquia. É a partir da aprovação desta Lei que se começam a desenhar palcos para a aplicação de modelos de administração e gestão descentralizados, com algum grau da autonomia.

O modelo da administração do sistema educativo português enuncia-se no texto da LBSE, do qual selecionámos, em diferentes artigos, os seguintes princípios gerais:

- desconcentração e descentralização da administração do sistema educativo e do currículo (pontos 2 e 3, art. 43º e ponto 2, art. 44º).

- organização de um sistema democrático e participativo (ponto 1, art. 43º).

- subordinação dos critérios administrativos aos de natureza pedagógica e científica (ponto 3, art. 45º).

- ligação da escola ao meio envolvente (ponto 2, art. 43º).

A partir de então, inicia-se uma nova etapa nas políticas de educação e de ensino em Portugal; abrem-se caminhos à criação de estruturas regionais e locais, como formas de descentralização e desconcentração no que respeita à estrutura organizativa territorial do Ministério da Educação. A organização e a gestão do sistema educativo português ficam vinculadas a um conjunto de princípios gerais, que vão dinamizar os pressupostos políticos inerentes à reconstrução social e educacional do país prevista na Constituição da República. No Capítulo da administração do sistema educativo são enunciados esses princípios da seguinte forma:

«o sistema educativo deve ser dotado de estruturas administrativas de âmbito nacional, regional autónomo, regional e local, que assegurem a sua interligação com a comunidade mediante adequados graus de participação dos professores, dos alunos, das famílias, das autarquias, das entidades representativas das actividades sociais, económicas e culturais e ainda das instituições de carácter científico» (ponto 2, art. 43º, LBSE)

Neste ponto está claramente registado que os níveis de administração do sistema são estruturas de âmbito nacional, regional e local e dela se deduz que a Lei de Bases pressupõe a existência de três tipos de coletividades de âmbito progressivamente mais restrito: a comunidade nacional, a comunidade regional e a comunidade local (Fernandes, 1995: 109).

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Com a implementação da política orientadora desta Lei passam a delimitar-se as competências dos diferentes níveis da administração. À administração central atribui-se a coordenação global do sistema; à administração regional a coordenação e acompanhamento da actividade educativa e à administração local a execução dos programas de política de ação educativa. Podemos concluir a existência de algumas das atribuições autárquicas (poder local), nomeadamente no que respeita à educação pré-escolar (art. 5º), à educação especial (art. 18º) e à educação extra-escolar (art. 23º). Nas obrigações relativas à configuração organizacional e administrativa do ensino básico e secundário a Lei é muito lacónica, referindo-se apenas aos princípios de representatividade e participação comunitária (ponto 6, art. 45º) por parte dos municípios. Ou seja, a Lei não acrescenta muito mais ao Decreto-Lei 77/84 de 8 de março, abrindo, no entanto, novas perspetivas de desenvolvimento que se concretizaram posteriormente.

A administração local aparece com pouca importância e pouco enfoque na LBSE. É de salientar que, desde o fim da 1ª República até 1974, existiu uma centralização absoluta, com o poder autárquico dependente do poder central. Sobre o assunto, consideramos oportuno referir o contributo de Trindade Coelho na discussão do municipalismo e grau de autonomia do poder local, que citamos: «…uma vida local desenvolvida contibue para força e prosperidade do Estado, e os municípios devem ter liberdade para, inclusivamente rivalisarem uns com os outros nos esforços a empregar para consecução dos interesses que teem em mira.» (Coelho, 1908: 129). Apesar de tudo, acrescenta que, sendo os municípios elementos ou partes de um todo que se chama Estado, ao conferir-lhes autonomia, pode-se provocar o enfraquecimento e a destruição da soberania nacional.

À data da publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo já as autarquias detêm algumas competências, determinadas pelo Decreto-Lei 77/84, de 8 de março, em matéria de educação e ensino (alínea e) do art. 8º) e outras conferidas por diversos diplomas como o Decreto-Lei 299/84, de 5 de setembro e o Decreto-Lei 399-A/84, de 28 de dezembro os quais contêm matérias relacionadas com transportes escolares, refeitórios, alojamento, ação social escolar, manutenção de edifícios do 1º CEB, entre outras.

O financiamento dos transportes escolares, então assegurado pelo “Instituto de Acção Social Escolar” (IASE) e pelas quotas pagas pelos alunos não isentos (não abrangidos pela escolaridade obrigatória), passa a ser da responsabilidade do município, com verbas transferidas para a Câmara Municipal através do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF).

37 «É sabido que o regime de finanças locais anterior à Constituição de 1976 consagrava uma reduzidíssima autonomia dos municípios portugueses. As fontes de financiamento dos municípios, ainda reguladas pelo Código Administrativo de 1940, dependiam das decisões casuísticas da administração central. A repartição dos recursos públicos pelos diversos níveis de governo era feita numa base puramente discricionária, nomeadamente através da concessão de subsídios, comparticipações no financiamento de projectos ou na correcção de défices.» (Camões, 2004: 3)8

Com o aumento da escolaridade obrigatória para nove anos, tornou-se necessário ampliar a rede escolar e assegurar transporte aos alunos não residentes no local da escola. Essas competências foram anteriormente assumidas pelas escolas até 1984, passando desde 1985 para a responsabilidade da autarquia, que passou assim a ter tarefas e despesas acrescidas.

A Lei da Bases do Sistema Educativo de 1986 iniciou uma fase diferente no reconhecimento do papel dos municípios na educação (…). Por esta via, atribuiu-se ao município um estatuto idêntico ao das instituições privadas ou cooperativas, aliás colocadas em paralelo com as câmaras municipais nos mesmos artigos, tendo em vista, prioritariamente, certas modalidades educativas menos asseguradas pelo sistema público de ensino, para as quais a Lei de Bases apela à cooperação destes parceiros. Fernandes (2000b: 1)