O financiamento da Previdência Social brasileira

O RGPS é financiado por recursos oriundos da sociedade, que arca direta e indiretamente com seus custos. Os segurados do Regime são classificados em obrigatórios, constituídos dos empregados, empregados domésticos, trabalhadores avulsos, segurados especiais e contribuintes individuais, segurados facultativos e empresas. Cada um destes contribui com alíquotas diferenciadas, que incidem praticamente sobre folhas de pagamento das empresas, arrecadação sobre a receita bruta de produtores rurais e agroindústrias.

Desde 1988, a arrecadação líquida da Previdência é menor que as despesas com os benefícios do Regime. A evolução dos valores da arrecadação líquida e despesa dos benefícios do RGPS, no período de 2000 a 2005, pode ser vista na Figura 3.1, na qual é visível a incapacidade do INSS de saldar seus compromissos.

Em face do déficit apresentado pelo RGPS, a União tem repassado à Previdência parte da arrecadação da Seguridade Social, sendo esta de valor

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A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Assistência Social e à Previdência Social.

suficiente para custear o saldo negativo do Regime. O Orçamento da Seguridade é composto pela Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), pela Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e por outros tributos de menor importância.

88.285.385 92.055.482 94.705.289 92.259.240 100.886.341 110.374.300 104.177.160 110.814.252 117.230.540 122.354.480 135.239.861 148.603.360 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Arrecadação Líquida Benefícios do RGPS

Fonte: MPAS (2006).

Figura 3.1. Arrecadação líquida e despesa com benefícios do RGPS – 2000 a 2005.

De acordo com o fluxo de caixa da Previdência, que representa toda a sua movimentação financeira, os recebimentos do INSS aumentaram R$ 95,5 bilhões de 2000 a 2005. Desse total, 58,98% são provenientes dos recursos próprios ou Arrecadação, e 31,68%, das transferências realizadas pela União. Dos percentuais encontrados, pode-se observar a importância das transferências da União no fluxo de caixa do INSS. Cabe ressaltar ainda que, do aumento de R$ 30,3 bilhões, de 2000 a 2005, das transferências da União para o INSS, 65,13% foram provenientes da Cofins e da Contribuição do Plano de Seguridade Social do Servidor; 2,91% vieram da CPMF. Nesse período, houve redução da participação da CSLL na receita da Previdência, sendo esta de – 4,71% do total das Transferências da União (MPAS, 2006).

Os tributos utilizados como fonte de receitas para o RGPS interferem de alguma forma nos níveis de salários da economia, que, por sua vez, atuam de forma diferenciada sobre os setores econômicos do País.

Segundo Zockun (2000), no Brasil, os encargos sobre os salários giram em torno de 35,8% da proporção destes. No entanto, nem todas as empresas cumprem o que é estabelecido pela legislação. A alíquota legal discriminada anteriormente é bem maior do que a observada nos dados das Contas Nacionais, que incluem todas as empresas, independentemente do cumprimento das normas legais estabelecidas para o mercado de trabalho. Por ela, a média dos encargos pagos pelas empresas representa 15,8% da folha bruta de salários, variando de 7% a 19% entre os setores, contra os 35,8% previstos na legislação. Isso significa que são recolhidos aos cofres da Previdência apenas 44% do total de recursos possíveis amparados pela lei.

O custo da Previdência no Brasil pode ser considerado alto quando comparado com o de outros países. A contribuição de 31% referente a empregado (11%) e empregador (20%) é maior que a dos países latino- americanos; como exemplo, citam-se Argentina (27%) e Venezuela (6,7%). Isso também se verifica quando se compara a países europeus, como Espanha, Alemanha e Suíça, com alíquotas de contribuição empregado-empregador de, respectivamente, 28,3%, 19,5% e 8,4%. Já nos Estados Unidos, a carga fica em 12,4% (BERZOINI, 2003).

A importância dos possíveis efeitos dos tributos que financiam a Previdência sobre os setores econômicos do País pode ser ressaltada ao se fazer uma comparação entre a participação da mão-de-obra e a do capital no valor adicionado para os anos de 1996 e 2003, utilizando para isso dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 1996, 2006) (Figura 3.2).

De acordo com a Figura 3.2, os setores da Construção civil, Comércio e serviços foram os que se tornaram mais intensivos em mão-de-obra, sendo esse aumento de 33,91%, 15,34% e 11,72%, respectivamente. Por sua vez, os setores que se tornaram mais capital intensivo foram a Indústria extrativa, com aumento de 16,76%, seguida pelos setores de Transporte e comunicações (5,03%),

agropecuária (4,06%) e indústria de transformação (3,42%). O setor da Administração pública permaneceu constante, sendo sua participação, quanto à mão-de-obra, de 98,73% e 98,80%, em 1996 e 2003, respectivamente. 0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00

Agropecuária Ind. extrativas Ind. de transformação

Construção civil Comércio Transporte e comunicações Serviços Administração pública Mão-de-obra 1996 Mão-de-obra 2003 0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

Agropecuária Ind. extrativas Ind. de transformação

Construção civil Comércio Transporte e comunicações

Serviços Administração pública

Capital 1996 Capital 2003

Fonte: IBGE, 1996 e 2005.

Figura 3.2. Participação da mão-de-obra e do capital no valor adicionado, em 1996 e 2003.

Logo, os setores mais intensivos em mão-de-obra tenderam a ser os mais afetados por alterações nas alíquotas de contribuição do RGPS. Os demais setores, intensivos em capital, tenderam, por sua vez, a ser afetados por alterações das fontes de receita da Seguridade Social, entre elas a Cofins, CSLL e CPMF. Cabe, no entanto, saber em que magnitude os setores econômicos poderão ser afetados por variações na política fiscal.

Com o intuito de determinar respostas à questão elucidada anteriormente, alguns autores vêm discutindo possibilidades de alterações no sistema atual e suas conseqüências sobre a economia brasileira. Versano et al. (2001) propuseram a extinção do PIS, da Cofins e da CPMF e a criação de uma nova contribuição sobre o faturamento ou receita, não-cumulativa e com arrecadação semelhante à atual dos tributos a serem eliminados. Segundo esses autores, a

alíquota da contribuição a ser criada seria da ordem de 10%, reduzindo, com isso, os recolhimentos da indústria, do comércio e do setor de transportes; alterando pouco os recolhimentos da agropecuária e dos serviços industriais de utilidade pública; e aumentando o da construção civil e, principalmente, os setores financeiro, de comunicações e de outros serviços.

Fochezatto (2003) analisou os efeitos de algumas opções de reforma tributária sobre o crescimento econômico e a distribuição de renda nacional e constatou que uma reforma que aumente os impostos indiretos sobre os produtos, financiados por redução dos impostos diretos sobre a renda, é prejudicial tanto para o crescimento econômico quanto para a distribuição de renda; já uma redução dos impostos indiretos sobre produtos da cesta básica, financiada por aumento dos impostos diretos sobre as famílias de maiores rendas, seria mais favorável ao crescimento econômico e melhoraria a distribuição da renda no País.

Silva et al. (2004) avaliaram a transformação parcial da Cofins em uma contribuição sobre o valor adicionado, a adoção do PIS/Pasep e da Cofins sobre importações e a substituição parcial da contribuição previdenciária por uma contribuição sobre o valor adicionado. Segundo os autores, o PIB real seria pouco afetado, mas a carga fiscal total aumentaria 0,3% e 0,53% do PIB, respectivamente, com a implantação das duas primeiras medidas. O impacto fiscal da última seria nulo, por hipótese. Com a adoção de cada uma das três medidas, haveria redução nas importações e nas exportações. O efeito das três medidas sobre o bem-estar foi medido pelo seu impacto no salário real, tendo aumento de 0,40% para a primeira e reduções de 0,20% e 0,10%, respectivamente, para as duas últimas.

Os resultados apresentados pelos trabalhos anteriores não apontaram soluções e, ou, mesmo alternativas para redução do déficit previdenciário. Por esse motivo, e dada a importância da questão do financiamento do RGPS para a economia brasileira, objetivou-se analisar, neste trabalho, cenários com alterações das alíquotas que financiam a Previdência e possuem incidências tanto sobre as folhas de salários como sobre a produção. Além disso, pretendeu-se

verificar qual a forma de incidência tributária, cumulativa ou sobre o valor adicionado, que apresenta menores efeitos na economia.

3.3. Metodologia