O modelo de cooperação Sul-Sul: princípios, desenvolvimento e conceitos

Enquanto no modelo Norte-Sul as ações de cooperação se estabelecem primordialmente entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, no modelo Sul-Sul as ações se estabelecem, primordialmente, entre países de mesmo nível de desenvolvimento (CORRÊA, 2010, p. 87). Nesse modelo de cooperação a ajuda é não atada, ou seja, a condicionalidade não é um pré-requisito para que ações de cooperação sejam estabelecidas.

O modelo de Cooperação Sul-Sul, diferente do modelo Norte-Sul, não encontrou ainda concordância de conceito entre estudiosos do tema, mas tem nos princípios que a regem consenso de entendimento. Nesse sentido, os princípios da Cooperação Sul-Sul estão baseados:

No respeito à soberania dos países em desenvolvimento; na não ingerência nos assuntos internos dos países parceiros; e em vantagens comparativas frente à cooperação dos países desenvolvidos, como por exemplo, custos operacionais menores e a disponibilização de tecnologias, experiências e boas práticas desenvolvidas em condições específicas de países em desenvolvimento, facilitando sua adaptação, disseminação e assimilação junto a outras nações com características semelhantes (CORRÊA, 2010, p. 91).

Pertinente à discussão sobre modelos de cooperação internacional, necessário se faz destacar a existência da ideia de que na cooperação tradicional ou conhecida como Norte-Sul, a relação de cooperação se estabelece de maneira vertical. Nesse tipo de relação, para um ou mais doadores, reconhecido(s) como país(es) industrializado(s) existe um ou mais país (es) receptor(es) da ajuda, sendo ele(s) reconhecidamente um país ou países em desenvolvimento.

No contexto da Cooperação Sul-Sul a ideia é de horizontalidade, e nesse sentido, contrapõe-se ao modelo Norte-Sul de cooperação, uma vez que esta se estabelece primordialmente entre países com níveis de desenvolvimento semelhantes. Nessa relação, a ideia é de parceria nas ações de cooperação, existência de vantagens mútuas, e benefícios para ambas as partes (CORRÊA, 2010, p. 91).

Embora admitindo ter um modus operandi diferente no estabelecimento da cooperação, os modelos Norte-Sul e Sul-Sul não são excludentes, e no aprofundamento de ações na área, novos arranjos “híbridos” vão se conformando, como é o caso da cooperação trilateral onde países desenvolvidos, países em desenvolvimento e Organizações Internacionais constroem novas combinações, como por exemplo, a cooperação entre a

Alemanha, o Brasil e Uruguai na área de combate à epidemia de HIV/AIDS entre os anos de 2007-200973.

A Conferência de Bandung, em 1955, é considerada como o marco do início da Cooperação Sul-Sul, e nesse tocante, Oliveira (2011, p. 75) destaca que a referida Conferência significou “mais que um movimento de apoio aos processos de descolonização da Ásia e África”, mas “o início da aproximação e cooperação política dos países do Terceiro Mundo".

No contexto de fatores relacionados à aproximação de países em desenvolvimento que antecedem Bandung, Ayllón (2014) faz referência ao “processo de consciência do Sul e de suas manifestações nas relações internacionais da segunda metade do século XX”. Nesse sentido, o autor destaca os armistícios das guerras da Coréia e da Indochina e a aproximação entre Índia e China, em 1954, com o intuito de negociar a resolução de conflito bilateral do Tibet, e onde foram estabelecidos os cinco princípios da coexistência pacífica74, debatidos posteriormente na Conferência de Bandung (AYLLÓN, 2014, p.60).

A Conferência de Bandung, em 1955, contou com a participação de vinte e nove países africanos e asiáticos, e cerca de trinta movimentos de libertação nacional. Para Leite (2011), o encontro funcionou como “um despertar das populações dominadas para a plena consciência de sua força e possibilidades”, passando os países a agir menos como “objeto”, e mais como “atores coletivos da política internacional” (LEITE, 2011, p.56) em busca de seus interesses, que foram expressos como os princípios de Bandung:

Respeito aos direitos humanos fundamentais e aos propósitos e princípios da Carta das Nações Unidas; respeito á soberania e à integridade territorial de todas as nações; reconhecimento da igualdade de todas as raças e de todas as nações, grandes ou pequenas; abstenção da intervenção ou interferência nos assuntos internos de outros países; respeito ao direito de cada nação de defender-se individual ou coletivamente, em conformidade com a Carta das Nações Unidas; abstenção do uso de arranjos de defesa coletiva destinados a servir a interesses particulares de quaisquer grandes potencias; abstenção por parte de qualquer país de exercer pressões sobre os demais países; abstenção de atos ou ameaças de agressão ou uso da força contra a integridade territorial ou independência política de qualquer país; resolução de todas as disputas internacionais por meios pacíficos, com a negociação, conciliação, arbitramento ou decisão judicial assim como outros meios pacíficos escolhidos pelas partes, em conformidade com a Carta das Nações Unidas; a promoção de interesses mútuos e da cooperação e por fim, respeito à justiça e as obrigações internacionais (LEITE, 2011,p.5-6).

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A cooperação triangular estabelecida entre Brasil, Alemanha e Uruguai foi representada pela Agência Brasileira de Cooperação, a GIZ, Agência Alemã de Cooperação e o Ministério da Saúde Pública e a Adminstración de los Servicios de Salud del Estado no Uruguai. O objetivo da cooperação foi garantir acesso a serviços de saúde de qualidade a populações com menos de 5000 habitantes com temas transversais (HIV e outros); dar apoio ao sistema de saúde uruguaio baseado nas experiências da implementação do Sistema Único de Saúde no Brasil (HERLT, 2011).

74 _{Os cinco princípios da coexistência pacifica são: i) respeito mútuo da integridade territorial e da soberania; ii)}

a não agressão mútua; iii) a não ingerência mútua; iv) a igualdade e o benefício mútuo; v) a coexistência pacífica (Ayllón, 2014, p. 60).

Os princípios de Bandung mostram-se alinhados ao que, no aprofundamento da cooperação entre países em desenvolvimento, passará a ser considerado como os princípios da Cooperação Sul-Sul. A Conferência de Bandung, tendo um peso iminentemente político, não negligenciou a importância da cooperação econômica como ação para o desenvolvimento das regiões africanas e asiáticas. O aprofundamento das relações políticas entre esses países incorporou os países latino-americanos, passando estes a aumentar suas demandas econômicas no Sistema Internacional, ao reivindicar maior desenvolvimento econômico (LEITE, 2011, p. 59; AYLLÓN, 2004, p.62). Enquanto a articulação política se expressava por meio do Movimento de Países não Alinhados, criado em 1961, a pauta econômica se aprofundava, levando os países subdesenvolvidos a se mobilizarem em ações coordenadas a partir do fim dos anos 1950 (LEITE, 2011, p.59).

O Programa da Primeira Década das Nações Unidas, entre 1960 e 1962, reconhecia o aumento do gap existente entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos, sendo decidido pela comunidade internacional que os países do sul deveriam crescer 5% até 1970. A temática do comércio era defendida pelos países subdesenvolvidos como instrumento de desenvolvimento econômico destes no Sistema Internacional (LEITE, 2011, p.62-4).

No período entre os anos 1960-1970, a percepção dos países em desenvolvimento de que as relações Norte-Sul não os levariam ao desenvolvimento almejado, determinou que maior concertação entre estes fosse estabelecida no sentido de se fortalecerem em prol da consecução de seus interesses, particularmente no campo econômico. Fazendo coro no âmbito das Nações Unidas (ONU), os países subdesenvolvidos conseguiram a convocação de uma Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento, a I UNCTAD, instalada em 1964 (CERVO, 2011, p.398).

A Conferência teve como principais eixos de discussão as exportações de produtos primários, o sistema de preferências, e o aporte de recursos internacionais aos países em desenvolvimento. Na I UNCTAD formou-se o G-77, grupo de 77 países em desenvolvimento que defendia um novo quadro de comércio internacional compatível com as necessidades de industrialização acelerada (LEITE, 2011, p.62-4).

As discussões no contexto da I UNCTAD incluíam as preocupações dos países subdesenvolvidos com o comercio internacional, particularmente por serem grande parte deles produtores de matéria-prima. Nesse contexto, comércio e desenvolvimento estavam atrelados. A partir da referida Conferência, Puente (2010) considera que o próprio modelo de cooperação estabelecido pelos países desenvolvidos (doador-receptor) passou a ser criticado por alguns países em desenvolvimento, que consideravam o mesmo assistencialista, e onde

prevaleciam os interesses dos países industrializados. Esses interesses estavam atados (em sua maioria) a determinantes político-estratégicos (PUENTE, 2010, p.76).

Inserido nesse contexto é que ocorre o nascimento da Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento, como movimento cooperativo alternativo/complementar ao modelo de cooperação Norte-Sul. A criação no âmbito do PNUD da unidade especial para CTPD, em 1974, tem o intuito de iniciar estudos para o fomento de ações na área (ABC, 2014c), e antecede a concretização do estabelecimento da Cooperação. A Conferência das Nações Unidas sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento75, em 1978, em Buenos Aires reconhece nesse sentido, que relações estabelecidas entre os países neste modelo cooperativo devem ser fomentadas, desenvolvidas e aprofundadas (ABC, 2014c).

O Plano de Ação de Buenos Aires consagrou, como ressalta Ayllón (2014), um “novo conceito de cooperação técnica baseado na horizontalidade e no intercâmbio de informações e perícia entre países em desenvolvimento, em áreas como saúde, educação e agricultura”. O Plano traz para o contexto da Cooperação Sul-Sul (CSS) a elaboração de conceitos a serem adotados de maneira conjunta pelos países em desenvolvimento, bem como assinala para a existência de perspectivas inovadoras, no intuito de melhorar o funcionamento da cooperação técnica entre os países em desenvolvimento (AYLLÓN, 204, p. 66).

Entraves iniciais à implementação das medidas previstas no Plano de Ação de Buenos Aires foram relativos ao grau de desenvolvimento dos países em desenvolvimento, e na capacidade de financiamento da mesma. Para que ações cooperativas ocorressem nesse contexto, seria necessário que ao menos um país em desenvolvimento fosse um país com nível de desenvolvimento intermediário, ou de renda média, e que tivesse recursos técnicos e capacidade institucional para poder transferir e/ou compartilhar os mesmos entre dois ou mais países em desenvolvimento (PUENTE, 2010, p.80).

Nesse sentido, países como Brasil, Índia, China e Cuba, enquadravam-se dentro desses requisitos, sendo considerados países pivôs, mais tarde identificados como países estratégicos, e que seriam capazes de assumir a liderança em ações de cooperação entre países em desenvolvimento. À época das recomendações previstas no Plano de Ação de Buenos Aires, o

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A Conferência das Nações Unidas sobre Cooperação Técnica entre países em Desenvolvimento produziu ao seu final o Plano de Ação de Buenos Aires, que reconhece que ações estabelecidas na área devem ser fomentadas e aprofundadas, contribuindo, nesse sentido para acelerar o desenvolvimento dos países, aumentar a dignidade humana e o progresso, bem como a economia mundial. O Plano prevê o estabelecimento de ações no nível nacional, sub-regional e regional, inter-regional e global. Fonte: Buenos Aires Plan of Action. Disponível em [http://bioeticaediplomacia.org/wp-content/uploads/2013/10/Plano-de-acao-de-Buenos-Aires.pdf]. Acesso em 22/01/2015

mundo vivia a recessão econômica dos anos 1980, limitando a real efetivação de ações na área (PUENTE, 2010, p.82).

A recessão econômica vivida pelos países em desenvolvimento nos anos 1980, resultado da crise da dívida e da imposição dos planos de ajustes estruturais capitaneados pelas instituições financeiras multilaterais, contribuíram sobremaneira para a estagnação de ações de cooperação entre esses países nesse período. O fim dos anos 1980 com a queda do muro de Berlin em 1989, marco do fim da Guerra Fria, e a unificação da Alemanha em 1991, muda o cenário político internacional, e consequentemente da Cooperação Sul-Sul.

No cenário dos anos 1990, com o crescimento econômico de alguns países em desenvolvimento, e a ampliação dos critérios de graduação dos países nesse período como condicionante da ajuda internacional, podem ser fatores que impulsionaram países em desenvolvimento para a ampliação e o aprofundamento de ações cooperativas na área (AYLLÓN, 2014, p. 70).

A entrada no século XXI insere as Metas do Milênio e o terrorismo internacional no contexto da cooperação internacional para o desenvolvimento, e agrega outras temáticas tais como o desenvolvimento sustentável, doenças como a AIDS, a Malária e a Tuberculose, o combate à fome e a pobreza (PUENTE, 2010, p.79).

O impulso definitivo para a Cooperação Sul-Sul ocorreu a partir da Conferência de Monterrey, em 2002, cuja temática central foi o financiamento do desenvolvimento internacional. Na Conferência discutiu-se a necessidade de fortalecer a cooperação Sul-Sul, inclusive o modelo em triangulação, como “instrumentos para a promoção do desenvolvimento e o intercâmbio de experiências e estratégias exitosas” (SOUZA, 2013, p. 19).

A Conferência de Alto Nível sobre a Cooperação Sul-Sul em 2009 é referida por Ayllón (2014), como um marco importante no aprofundamento da institucionalização da Cooperação Sul-Sul, tendo como produtos principais do encontro a reafirmação dos princípios tradicionais da Cooperação Sul-Sul, a reivindicação da autonomia dos países em desenvolvimento para dirigir a agenda da Cooperação Sul-Sul e a incorporação, ainda que tímida, de recomendações sobre a eficácia da cooperação presentes e oriundos em Fóruns de alto nível promovidos pela OCDE (AYLLÓN, 2014, p. 74).

O conceito de Cooperação Sul-Sul ainda não encontrou consenso na academia, uma vez que a mesma não possui definições comuns para os países que a empreendem. Outra observação pertinente sobre a Cooperação Sul-Sul estabelecida pelos países em desenvolvimento é que a mesma não se orienta pela obrigatoriedade da sistematização da

coleta e publicação dos dados, metodologia adotada para o sistema de registros do CAD, e nesse sentido, não assimila o padrão do modelo de cooperação tradicional que está atrelado ao conceito de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AYLLÓN, 2014, p. 77).

Nessa mesma linha de pensamento, estudos sobre a cooperação Sul-Sul brasileira, como os de Cabral e Weinstock, (2010, p.10), destacam dificuldades existentes para a execução de iniciativas pelo país. As autoras ressaltam a questão legal, uma vez que não existe no país Lei própria e específica relativa à prestação de cooperação pelo país, sendo as ações regidas pela Lei nº 8.666/93 da administração pública. Outro aspecto destacado pelas autoras é o fato da Agência Brasileira de Cooperação não ser independente, estando a mesma submetida ao Itamaraty, o que para alguns estudiosos do tema é visto como fator limitante ao desenvolvimento de politicas de cooperação. A submissão hierárquica da Agência ao Itamaraty também é visto como limitante, uma vez que a Agência perderia capacidade de ser mais estratégica e eficiente na implantação de recursos humanos e financeiros76.

Fatores como a insuficiência de recursos humanos especializados na área de cooperação, baixo grau de coordenação e troca de experiência, como por exemplo, entre a Agência brasileira e a agências de países que recebem cooperação brasileira, e a dificuldade de se medir eficácia da cooperação77, também são apontados como dificuldades de execução e avaliação de iniciativas brasileiras no modelo Sul-Sul (CABRAL; WEINSTOCK, 2010, p.11).

Ainda no campo dos conceitos, Puente (2010, p.75) faz a ressalva de que no contexto da Cooperação Sul-Sul, ações e atividades mais abrangentes, que vão além da cooperação técnica, e incluem nesse sentido, esforços diplomáticos, distinguiria a CTPD da Cooperação Sul-Sul78. Autores como Buss e Ferreira (2010) entendem essas iniciativas cooperativas como “um processo de interação econômica, comercial, social ou de outra natureza que se estabelece (idealmente) com vantagens mútuas entre parceiros e países em desenvolvimento geralmente localizados no hemisfério sul” (BUSS; FERREIRA, 2010, p.106).

O conceito de Cooperação Sul-Sul transita por diversos campos como o econômico, comercial e político. Nesse sentido, observa-se a referência de Cooperação Sul-Sul como uma “cooperação econômica e política entre países em desenvolvimento” (BOBIASH apud LEITE, 2012, p.3), ou na definição dada pelo Escritório das Nações Unidas para a Cooperação Sul-Sul: 76 idem 77 Idem

78 _{A presente pesquisa vai considerar o termo cooperação técnica entre países em desenvolvimento e cooperação}

Uma larga estrutura de colaboração de cooperação entre países do Sul nos campos político, econômico, social, cultural, meio ambiente e técnico. Envolvendo dois ou mais países ela pode ser desenvolvida na forma bilateral, regional, sub-regional ou inter-regional. Os países em desenvolvimento compartilham conhecimento, habilidades, expertise e recursos para atingir seu desenvolvimento por meio de esforços concertados (UNIDADE ESPECIAL DE COOPERAÇÃO, PNUD)

No âmbito do PNUD a Cooperação Sul-Sul é definida ainda como “um mecanismo de desenvolvimento conjunto entre países emergentes em resposta a desafios comuns” (PNUD, 2016). Para a Agência Brasileira de Cooperação a Cooperação Sul-Sul “está centrada no fortalecimento institucional dos parceiros (países) com quem o país coopera, sendo esta uma condição fundamental para que a transferência e a absorção dos conhecimentos sejam efetivadas” (ABC, 2016).

A ABC considera ainda que a cooperação brasileira no modelo Sul-Sul é estabelecida sem fins lucrativos e desvinculada de interesses comerciais (ABC, 2016). A definição de Cooperação Sul-Sul apresentada pela Agência Brasileira de Cooperação, embora alinhada com as definições de outros órgãos internacional citados anteriormente, traz a peculiaridade de considerar a desvinculação de lucros e interesses comerciais nas ações de cooperação empreendidas pelo país.

A cooperação brasileira no modelo Sul-Sul começa a dar seus primeiros passos nos anos 1970, sendo o país ainda receptor de cooperação internacional nos moldes da cooperação Norte-Sul. O desenvolvimento de ações na área foi acompanhado pelo processo de institucionalização da cooperação no país, que culminou em tempos mais recentes com a criação da Agência Brasileira de Cooperação em 1987, órgão ligado ao Ministério das Relações Exteriores, e responsável pela coordenação de ações de cooperação recebida e demandada pelo/para o país (ABC, 2016).