O modelo de cooperação Norte-Sul: origem, desenvolvimento e

Considerando o fim da II Guerra Mundial como ponto de partida para iniciativas de cooperação internacional nos moldes como se conhece atualmente, o contexto no qual se inserem ações de cooperação tem como pano de fundo um mundo destruído e devastado pela Guerra. A ideia de cooperação que surge a partir desse período traz consigo a proposição de desenvolvimento62, característica que não existia quando se faz referência às iniciativas anteriores a esse evento histórico (LANCASTER, 2007, p.1).

Lancaster (2007) refere que a ajuda econômica que os Estados Unidos forneceram à Grécia e à Turquia em 1947, no sentido de evitar a expansão da influência Soviética na região63 foi uma das primeiras iniciativas de ajuda internacional nesse período, e que

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Embora se tenha feito a referência de que vários atores podem empreender cooperação internacional, para fins de análise da pesquisa e da contextualização da análise teórica sobre o tema, foram considerados apenas os Estados como atores de cooperação.

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Ressalta-se nesse contexto, que a ideia de cooperação internacional nesse período se pautava em uma relação de verticalidade, ou seja, havia uma relação desigual no fornecimento da ajuda onde existia um ou mais países que forneciam ajuda internacional, e um ou mais países, à principio, de menor desenvolvimento econômico, ou em dificuldades econômicas por causa da Guerra, como era o caso dos países Europeus, que recebiam a ajuda. Essa forma de cooperação ficou conhecida como modelo Norte-Sul.

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No fim da II Guerra Mundial, e no contexto do início da Guerra Fria, o mundo passou a se polarizar entre suas superpotências, Estados Unidos e União Soviética. Preocupado com o avanço da influência comunista em regiões (parte oriental da Alemanha) e nos países da Europa Oriental (Polônia, Hungria, Romênia, dentre outros) que iam sendo absorvidos pelo bloco comunista, os Estados Unidos forneceram ajuda à Grécia e à Turquia, quando a Inglaterra anunciou que retiraria o suporte econômico que vinha dando a esses países. A ajuda financeira dada pelos Estados Unidos a esses países tinha o intuito de estabilizar a região e impedir o avanço da influência da União Soviética (LANCASTER, 2007, p.8)

antecedeu o Plano Marshall64, iniciativa de ajuda financeira promovida pelos Estados Unidos para a reconstrução da Europa entre os anos de 1948-1952 (LANCASTER, 2007, p. 8).

Discorrendo sobre a evolução histórica da cooperação para o desenvolvimento a partir do fim da II Guerra, Milani (2014a, p. 33) ressalta que a forma como a cooperação se desenvolveu, incorporando normas, práticas e agendas, influenciando direta e indiretamente o comportamento dos autores, contribuiu sobremaneira para a institucionalização da ajuda internacional.

A análise do início, estabelecimento e desenvolvimento da cooperação para o desenvolvimento internacional (CDI), não pode ser desvinculada do contexto histórico do pós II Guerra Mundial. Nesse tocante, Ayllón (2007, p.11) traz a ideia de dinâmicas, e utiliza como parâmetros de análise os conflitos Leste/Oeste, o processo de descolonização dos países africanos e asiáticos, os conflitos Norte/Sul, o aprofundamento da globalização e a integração progressiva da economia mundial.

Considerando a dinâmica do conflito Leste-Oeste, o autor concorda com Lancaster (2007) sobre a ideia de que o fornecimento de ajuda financeira pelos Estados Unidos para a reconstrução da Europa foi uma estratégia para tentar conter o avanço da influência Soviética na região (AYLLÓN, 2007, p.34).

Milani (2014a) ressalta que o contexto da Guerra Fria, palco das rivalidades Leste- Oeste, deve também ser considerado como um dos fatores determinantes para o início de ações de cooperação internacional entre os países, que no ideário do pensamento liberal ocidental, seriam partilhadas entre nações do “mundo livre”. É nesse período da história política mundial que se insere a reconstrução da Europa pós II Guerra com o Plano Marshall, e o processo de descolonização dos países africanos e asiáticos, e em cujo contexto, o destino do fluxo da ajuda e o desenvolvimento de cooperação na área foram influenciados (MILANI, 2014a, p. 34).

A dicotomia Norte/Sul, segunda dinâmica ressaltada por Ayllón (2007) tem como pano de fundo o movimento da descolonização dos países africanos e asiáticos. A partir dos anos 1950, a configuração internacional muda ao se considerar que maior número de países independentes passou a fazer parte do sistema internacional, aumentando, por conseguinte, suas demandas em prol de maior desenvolvimento. A constatação por grande parte desses

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O Plano Marshall recebeu esse nome por ter sido o secretário de Estado americano George Marshall quem primeiro o propôs, proporcionou recursos para a reconstrução da indústria da Europa Ocidental, tendo por finalidade recuperar economicamente seus concorrentes, pensamento que estava inserido na lógica de que a reconstrução da região diminuiria a probabilidade da mesma sucumbir à influência comunista da União Soviética. Nesse contexto, os Estados Unidos iniciavam a cooperação internacional, substituindo, em parte, a competição pela cooperação (SIMON, 2011, p. 34).

novos países de que o nível de desenvolvimento esperado não foi alcançado na década posterior (anos 1970), contribuiu para que a partir desse período houvesse maior aproximação dos países subdesenvolvidos, o que facilitou, posteriormente, a intensificação de ações de cooperação entre países em desenvolvimento pertencentes ao Sul global (AYLLÒN, 2007, p.35).

Embora haja uma ampla menção da cooperação internacional iniciada e estabelecida por países pertencentes ao bloco capitalista, no mundo dividido ideologicamente entre duas Superpotências, Lancaster (2007) faz menção à cooperação estabelecida por países do bloco socialista. Nesse tocante, União Soviética e China forneceram ajuda para países que se encontravam em suas zonas de influência, como por exemplo, o financiamento da República Popular da China para a construção da ferrovia Tanzânia-Zâmbia, com 1300 milhas de extensão, desembocando a mesma no porto de Dar es Salaam65 no Oceano Índico, nos anos 1970 (LANCASTER, 2007, p.31).

A terceira dinâmica referida por Ayllón (2007) está relacionada ao movimento e aprofundamento da globalização e da interconexão da economia mundial. O surgimento e a participação de novos atores nas iniciativas de cooperação internacional, incluindo entes privados, levantam o questionamento sobre a necessidade de discussão de assuntos pertinentes ao tema, tais como a regulação da ajuda internacional e a governança no campo da cooperação. O autor observa que a participação e a diversidade cada vez maior dos atores que atuam nesse campo não é proporcional a adaptação dos mecanismos relacionados aos padrões de cooperação tradicional existentes, uma vez que Estados e Instituições permanecem com os principais agentes de iniciativas na área (AYLLÓN, 2007, p. 12).

O período inicial da cooperação para o desenvolvimento internacional é referido como um período de “incubação do desenvolvimento” (RIST 1996 apud MILANI, 2014a, p. 34), que está relacionado ao tempo em que foram criadas as primeiras organizações internacionais. Nesse sentido foram criadas a OECE (Organização da Cooperação Econômica Europeia), a ONU (Organização das Nações Unidas) e a OMS (Organização Mundial da Saúde), em 1948, a UNESCO (Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e a Cultura) em 1945, a UNICEF ( Fundo das Nações Unidas para a Infância) em 1946, e a FAO (Fundo das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura) em 1945, dentre outras Organizações (MILANI, 2014a, p.34).

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Nesse período de “incubação do desenvolvimento” ressalta-se também o início de cooperação internacional de países europeus, marcadamente França e Inglaterra no final dos anos 1950, no esteio da independência progressiva de suas colônias além-mar, considerando a manutenção da influência sobre, agora, suas ex-colônias (RIST 1996 apud MILANI, 2014a, p. 34). A criação, posteriormente, de agências de cooperação internacional em vários países europeus no início dos anos 196066 coincide com a criação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD), órgãos internacionais que contribuíram marcadamente para o aprofundamento da institucionalização da cooperação internacional a partir desse período (MILANI, 2014a, p. 35).

As raízes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) remontam à Organização para a Cooperação Econômica Europeia (OCEC) criada, em 1948, para executar o Plano Marshall de reconstrução e estabilização da Europa. No início dos anos 1960 com a Europa totalmente reconstruída, e com programas de ajuda internacional para o desenvolvimento sendo estabelecidos por outros países europeus, Canadá e Estados Unidos se juntaram a outros vinte países67 para assinar a Convenção que criou a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), e que entrou em vigor em 1961. O Grupo de Assistência para o Desenvolvimento foi criado em 1960 no contexto da Organização para a Cooperação Econômica Europeia, e transformou-se em CAD (Comitê de Assistência para o Desenvolvimento) com a criação da OCDE (OCDE, 2016a).

A Organização (OCDE) é composta atualmente por trinta e quatro países, e seu modus

operandi inclui a coleta e a análise de informações. As informações são discutidas pelos

membros do Comitê, e as decisões aprovadas são levadas para análise no Conselho da Organização. As decisões discutidas e aprovadas pelos membros são encaminhadas como recomendações para que os Estados as implementem. As ações de cooperação da OCDE têm por finalidade ajudar os governos a aumentar a prosperidade e combater a pobreza por meio do crescimento econômico e estabilidade financeira dos países (OCDE, 2016a).

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No processo de institucionalização da cooperação internacional, e no contexto da Europa já reconstruída, outros países europeus passaram a participar da cooperação internacional, com ações na área, observando-se no início dos anos 1960, a criação de agência de cooperação. Nesse sentido, a França criou o Ministério da Cooperação em 1961, a Alemanha criou o Ministério da Cooperação Econômica no mesmo ano, assim como a Suécia, que criou a Agência para Assistência Internacional. A Inglaterra criou o Ministério de Desenvolvimento Exterior em 1965 (LANCASTER, 2007, p.28-0).

67 _{Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda,}

O CAD (Comitê de Assistência ao Desenvolvimento) tornou-se parte da OCDE por meio de Resolução Ministerial em 1961, e é um fórum de discussão que engloba países doadores e Organizações Internacionais multilaterais, tais como o Fundo Monetário Internacional, as Nações Unidas e o Banco Mundial, e tem como um dos alvos principais o combate à pobreza (OCDE, 2016b).

O Comitê tem em seu corpo técnico policemakers cuja função é comparar, melhorar e coordenar politicas públicas de seus respectivos Estados. Os fundos disponibilizados pelos países doadores são designados para aumentar o desenvolvimento econômico, social e político dos países recipiendários da cooperação. O CAD publica anualmente estatísticas sobre a ajuda oficial para o desenvolvimento prestada pelos países que compõem o Comitê, que na visão da Organização, tem como função servir de guia de políticas de cooperação para o desenvolvimento e boas práticas de cooperação no Sistema Internacional (OCDE, 2016b).

O CAD é formado atualmente por vinte e quatro membros68, e as Nações Unidas, o Fundo Monetário Internacional e o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) participam como observadores permanentes. O funcionamento do Comitê ocorre em vários níveis, tais como encontros anuais (High Level Meeting e Senior Level

Meeting) onde se discute a efetividade das politicas implementadas pelos países; encontro de

delegados que coordenam o trabalho do Comitê em vários assuntos, tais como comércio, instituições multilaterais e planejamento dos níveis de ajuda alocadas pelos países (OCDE, 2016b).

O Fundo Global de Desenvolvimento da OCDE e o Programa de Trabalho para a Diretoria da OCDE são também outros níveis de atuação do CAD. O Programa de Trabalho e a Diretoria da OCDE têm como algumas de suas funções, reunir dados para a análise estatística do Comitê, bem como fazer a avaliação de políticas de boa governança, da efetividade da ajuda estabelecida pelos países (OCDE, 2016b).

O CAD tem medido o fluxo de recursos para os países em desenvolvimento desde o ano de 1969. A parte oficial e concessional desses recursos é considerada como “ajuda oficial para o desenvolvimento” (AOD) ou OAD na sua sigla em inglês. A definição de AOD foi estabelecida inicialmente em 1969, e ajustada conceitualmente em 1972 (OCDE, 2016c). A definição atual da AOD estabelece que a mesma é compreendida por:

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Membros que compõem o CAD: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Japão, Coréia, Luxemburgo. Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Inglaterra, Estados Unidos e Comissão Europeia.

Fluxos financeiros remetidos aos países e territórios que constam na lista de beneficiários do CAD da OCDE e às instituições multilaterais de desenvolvimento (grupo Banco Mundial, PNUD, UNICEF, bancos regionais, etc,) desde que sejam oficiais, e destinados à promoção do desenvolvimento econômico e do bem estar das sociedades dos países em desenvolvimento, e concedidos a fundo perdido, em pelo menos 25% do total enviado. Nesse sentido, não podem ser contabilizados como AOD gastos militares, operações relativas à manutenção ou ao esforço de paz desenvolvido pelas Nações Unidas, serviços de treinamento que estejam exercendo funções paramilitares, programas sociais e culturais de natureza pontual, gastos com aplicações não pacíficas de energia nuclear, gastos com pesquisa (somente os relevantes para a realidade dos países em desenvolvimento) e gastos com programas e medidas de combate ao terrorismo (MILANI, 2014a, p. 113-4).

No que se refere ao que não pode ser contabilizado como AOD (ajuda militar, ações de peacekeeping, uso de energia nuclear e programas de cultura), o CAD tem detalhado constantemente a finalidade da AOD69. No que tange ao financiamento para a ajuda, os países membros do CAD acordaram em 1970 em destinar 0,7% do PIB (produto interno bruto) para ajuda oficial para o desenvolvimento internacional. No ano de 1993, uma revisão do Sistema de Contas Nacionais substituiu o PIB pela medida do Rendimento Nacional Bruto70 dos países como referência para o percentual de ajuda a ser contabilizado pelo Estado doador. Este percentual tem sido confirmado pelos membros do CAD nos Encontros (High Level

Meeting) e Conferências para o desenvolvimento desde então (OCDE, 2016c).

Segundo Ayllón (2006) a literatura americana especializada na área de cooperação internacional utiliza o termo ajuda externa como sinônimo de assistência ao desenvolvimento. Ajuda externa sob esta ótica significa tanto assistência militar, quanto ao desenvolvimento. Quando um país empreende ações entendidas como assistência ao desenvolvimento em outro país, a ideia implícita é a de desenvolver capacidades como finalidade última. Nesse sentido, Lancaster (2007, p. 9) destaca que a definição de “ajuda internacional” é:

Uma transferência voluntária de recursos públicos, de um governo para outro governo independente, para ONGs, ou Organizações Internacionais (como banco Mundial ou Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas), com pelo menos 25% que seja a fundo perdido, visando, entre outras coisas, melhorar a condição humana no país beneficiário do auxílio (LANCASTER, 2007, p. 9 apud MILANI, 2014a, p. 115).

69 _{O que é contabilizado como ajuda militar inclui o custo das forças armadas dos Estados para ações de ajuda}

humanitária. Equipamentos, serviços militares ou ações antiterroristas não são contabilizados como ajuda oficial para o desenvolvimento (OAD). No caso de ações de peacekeeping, apenas algumas ações são incluídas como OAD, como por exemplo, a reabilitação de soldados desmobilizados, eliminação de armas e minas terrestres. Se o uso de energia nuclear for para fins civis, esta pode ser considerada como OAD, como por exemplo, a construção de usinas nucleares para fornecimento de energia, desenvolvimento de energia nuclear para fins médicos. Programas culturais podem ser considerados como OAD se estes forem implementados para a construção de capacidades relativa à cultura nos países recipientes da ajuda, como por exemplo, a promoção de museus, bibliotecas, escolas de arte e música. Disponível em: http://www.oecd.org/dac/stats/34086975.pdf

Nesse sentido, a partir da ideia de assistência, o significado de cooperação e ajuda internacional têm significados diferentes. O Conceito de cooperação para o desenvolvimento internacional é definido como:

Conjunto de atuações de caráter internacional realizadas pelos atores públicos e privados, entre países de diferentes níveis de renda, para promover o progresso econômico e social dos Países em vias de desenvolvimento (PVD) e conseguir um progresso mais justo e equilibrado no mundo, com o objetivo de construir um planeta mais seguro e pacífico. Estas atuações se situam no quadro das relações internacionais, das quais constituem um âmbito específico e perseguem metas comuns baseadas em critérios de solidariedade, equidade, eficácia, interesse mútuo, sustentabilidade e corresponsabilidade. A finalidade primordial da Cooperação ao Desenvolvimento deve ser a erradicação da pobreza e da exclusão social e o incremento permanente dos níveis de desenvolvimento político, social, econômico e cultural nos países do Sul (GALÁN e SANAHUJA apud AYLLÓN, 2006, p. 7)71.

Considerando a definição anterior, enquanto a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento inclui condicionalidades para o seu estabelecimento, a Cooperação para o desenvolvimento internacional não faz menção ao caráter concessional para as ações internacionais estabelecidas entre os países. Segundo Ayllón (2006, p. 7), no caso de a ajuda internacional ser uma doação, o elemento de concessionalidade é de 100%, mas se a ajuda se configura como crédito, a concessionalidade é de no mínimo 25% para países em vias de desenvolvimento e de 50% para países menos adiantados, com condições especiais nas taxas de juros, período de carência e amortização.

Os atores que estabelecem ações de cooperação internacional as executam de formas distintas, conhecidas como modelos de cooperação. Nesse sentido, e diante do exposto anteriormente, o modelo tradicional de cooperação conhecido como modelo Norte-Sul, executa ações ajuda internacional baseado na transferência de fluxos de recursos (que englobam diversas áreas e finalidades) de países desenvolvidos (doadores) para países em desenvolvimento (receptores), tendo os fluxos de ajuda caráter concessional e um elemento de doação de ao menos 25%72, chamada também de “ajuda atada”.

No aprofundamento da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, pautada no seu início na relação entre países desenvolvidos (doadores), e em desenvolvimento (receptores da ajuda), surge outras formas de relações cooperativas entre os países. A Cooperação Técnica entre países em Desenvolvimento (CTPD) também chamada de cooperação técnica horizontal, ou ainda Cooperação Sul-Sul, desenvolveu-se no contexto da maior interação entre esses países.

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GALÁN, M.; SANAHUJA, J.A. (1999). “El sistema internacional de cooperación al desarrollo”. Madri: Cideal.

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