É dentro desse cenário econômico (inflação; desemprego; bai- xos índices de crescimento, competitividade e produtividade; au- mento do déficit comercial) e da herança deixada pelo Trade Act de 1979 que Reagan faz sua campanha para presidência. Quanto ao Trade Act de 1979, é importante dizer que essa lei trouxe algumas alterações importantes que, além de dar mais autonomia ao agora chamado USTR, garantiu mais espaço para a atuação dos grupos prejudicados pela conjuntura econômica da época.
De acordo com a Seção 1 do Plano (Committee on Ways and Means, 2003), o Office of Special Trade Representative (STR) passaria a ser o Office of the United States Trade Representative (USTR). A alínea (b), item 1 e 3, atribuía ao USTR a liderança, com o aconselhamento do TPC, no desenvolvimento e na coordenação da implementação da política de comércio internacional bilateral ou multilateral, incluindo commodities e investimento direto quando relacionado ao comércio internacional. O USTR deveria também
coordenar atividades de outras agências e departamentos no que toca à expansão das exportações norte-americanas e a pesquisas sobre política comercial, de questões de investimento direto e de commodi-
ties, incluindo o comércio Leste-Oeste, ao combate às práticas des-
leais de comércio, e às questões comerciais relacionadas à energia. Negociações bilaterais e multilaterais no âmbito do GATT,
commodities, comércio Leste-Oeste e supervisão dos remédios co-
merciais, dentre outras atividades, eram de responsabilidade do Departamento de Estado e essas alterações eram consoantes com o movimento de separação entre as políticas comercial e externa (O’Shea, 1993). Todavia, a separação não era completa. Por exem- plo, Carter (1979) afirmou que
No reconhecimento da responsabilidade do Secretário de Estado sobre a nossa política externa, as atividades de pessoal no exterior do Representante de Comércio e do Departamento de Comércio serão totalmente coordenadas com outros elementos de nossas missões diplomáticas.
Ainda nesse sentido, a Seção 7 do Plano confirmava que nada neste plano de reorganização pretende derrogar a responsabili- dade do Secretário de Estado para assessorar o Presidente em ques- tões de política externa, incluindo os aspectos de política externa de comércio internacional e assuntos relacionados com o comércio. Tal arranjo em muito contribuiu para a estratégia de múltiplas direções de Reagan, como será debatido adiante.
O chefe do USTR foi instituído como principal conselheiro do presidente para o comércio internacional e para outras políticas com impactos sobre o tema. É importante destacar que na alínea (b) item 2, o Plano reitera o papel de primazia do USTR: “O Representante Comercial será o principal responsável pela realização de negocia- ções comerciais internacionais, incluindo commodities e negociações de investimento direto em que os Estados Unidos participam”.
Atenção especial foi dada à implementação dos resultados da Rodada Tóquio. Porém, como agência do Escritório Executivo da
Presidência, o Plano lembra que “todas as funções do Representan- te de Comércio serão conduzida sob a direção do Presidente” (alínea [b], item 4).24 Reconhecendo que o comércio não era parte da agenda
cotidiana do presidente, caberia ao USTR maior atenção ao tema. O quadro de funcionários, posteriormente, seria expandido de 59 para 131 pessoas. Na opinião de Destler (1995, p.117), um defensor do papel tradicional de intermediador da agência, o USTR correu o risco de receber uma burocracia e um pessoal grande demais. Isso poderia inclinar o USTR “em direção a excessos no trabalho inter- no em detrimento da mobilização dos recursos de todas as agências envolvidas”. No geral, “a formulação de política comercial ainda era fragmentada, mas bem menos do que quando era decidida por quatro agências e escritórios diferentes” (Dryden, 1995, p.257).25
Além do Plano de Reorganização burocrática, a aprovação do Trade Agrements Act de 1979 promoveu mudanças importantes. Reformou o sistema de aconselhamento privado por meio do qual grupos de interesse mantinham diálogo e consultas institucionaliza- das com a administração na negociação de acordos comerciais inter- nacionais. A Seção 1103 ampliou a participação do aconselhamento do setor privado ao emendar a Seção 135 do Trade Act of 1974, adi- cionando que consultas entre representantes do setor privado e o presidente (na prática, alguma instituição designada por ele, normal- mente o USTR, por meio de hearings) deveriam ocorrer não apenas com relação à negociação de um acordo comercial internacional, mas
24 Essas medidas visavam corrigir o problema organizacional da “falta [de] uma autoridade central capaz de planejar uma estratégia comercial coerente e garantir a sua implementação” (Carter, 1979).
25 O Departamento de Comércio teve suas funções aumentadas pelo Plano. Assumiria a responsabilidade por toda a parte operacional do comércio inter- nacional não agrícola, desde a promoção comercial à administração de instru- mentos de defesa comercial, incorporando funções antes dos Departamentos de Tesouro e de Estado. Papel especial foi atribuído ao Departamento de Agricultura para o comércio agrícola. O Departamento de Comércio passaria a contar ainda com um subsecretário para o comércio internacional e com o diretor-geral do U.S. and Foreign Commerce Services, cargo relacionado à promoção de exportações de bens e serviços principalmente de empresas pequenas e médias e de assistência a empresas com operações no exterior.
também com relação ao funcionamento de qualquer acordo comer- cial, uma vez celebrado, e com respeito a outros assuntos emergentes relacionados com a administração da política comercial dos Estados Unidos. A Seção 1.103 da lei de 1979 também estendeu no mesmo sentido as relações entre a administração e o Advisory Committee for Trade Negotiations, ao emendar a alínea (b) da Seção de 135 da lei de 1974, e buscou aumentar a independência nesse Comitê ao emen- dar a alínea (c), estabelecendo que “The Chairman of the Committee
shall be elected by the Committee from among its members” e não mais
ser apontado pelo USTR. As reuniões entre os comitês de aconselha- mento privado passariam a incluir também, de acordo com emenda à alínea (d), os secretários de Comércio, Trabalho e Agricultura.
Merecem destaque outras emendas à alínea (c) da Seção 135, que adicionam “serviços” como um grupo econômico ao lado de indús- tria, trabalhadores e agricultura. A Seção 1.103 abriu a possibilidade para que grupos de interesse voltados para serviços participassem do Comitê privado de aconselhamento à política comercial e para a criação de comitês setoriais e técnicos voltados para serviços. Essa adição demonstra a importância crescente do setor de serviços para a economia norte-americana (anexo 18). É importante destacar a preocupação de Carter (1979) com o setor de serviços, tema que não era foco do Departamento de Comércio e que deveria passar a ser de acordo com o Plano de Reorganização, assim como com “um esfor- ço contínuo para levar os serviços sob a disciplina internacional”.
Esse era o cenário legislativo de comércio existente nos Esta- dos Unidos no início da década de 1980 que obrigou o presidente Reagan a adotar um posicionamento mais rígido. Dentro desse ar- cabouço institucional, Reagan promete controlar a inflação, equili- brar o orçamento, acentuar a competitividade das indústrias norte- -americanas e gerar empregos. Um dos principais lemas de sua campanha foi “revigorar a economia americana”,26 o que acabou
26 Segundo ele, as causas das dificuldades econômicas do país estavam basea- das nos gastos excessivos do governo federal, altos índices de impostos e um sistema previdenciário desorganizado. Segundo Gilpin (2000, p.304), “a mão pesada do governo federal estava destruindo o incentivo a trabalhar, poupar e
por inspirar, em seu segundo mandato, a estratégia de múltiplas direções, englobando políticas unilaterais e acordos bilaterais e re- gionais. Segundo Gilpin (2000, p.310), “essas iniciativas têm sido usadas para proteger mercados americanos ou ampliar o acesso de empresas americanas a mercados estrangeiros, especialmente no Japão e em outros países do Leste Asiático”.
No campo multilateral, a Rodada Uruguai surgiu como um gran- de trunfo da política comercial de Reagan, fornecendo uma nova arma ao Congresso para pressionar a administração, ou seja, a reno- vação do fast track. Contudo, a estratégia norte-americana de nego- ciar em âmbitos multilaterais foi reformulada para lidar também com novas dinâmicas internacionais, passando a empregar acordos bila- terais e regionais. Essa estratégia constituiu instrumento de extrema importância para atingir a segurança econômica do país. Portanto, embora o compromisso multilateral permanecesse – exemplificado pela atuação estadunidense na Rodada Uruguai –, a transição para um período de revisão das políticas de abertura, evidenciada pelas constantes acusações contra os produtores japoneses, e as negociações bilaterais, exemplificadas pelos acordos com o Canadá e Israel, ilus- tram a nova orientação dada pela administração à política comercial. Além da estratégia de múltiplas direções, a plataforma republi- cana propunha várias soluções políticas, como as descritas a seguir: O Partido Republicano considera que um orçamento equili- brado é essencial, mas se opõe à tentativa democrata de atingi-lo por meio de impostos mais elevados. Acreditamos que um aspecto fundamental no equilíbrio do orçamento consiste em restringir o gasto governamental e em acelerar o crescimento econômico, e não incrementar a carga fiscal nas costas dos homens e das mulheres que trabalham. A estendida distribuição da propriedade privada é um dos alicerces da liberdade norte-americana. Sem ela não pode sobreviver nosso sistema de livre empresa nem nossa forma repu-
investir”. Para sanar esse problema, que a essa altura já aparentava ter caráter estrutural, era preciso diminuir o tamanho do governo federal, liberalizar os mercados para que esses atuassem baseados em suas próprias leis e reduzir significativamente a carga tributária.
blicana de governo. [...] As reduções dos impostos estimularão o crescimento econômico e, dessa maneira, se reduzirá a necessidade do gasto governamental com desemprego, bem-estar e programas de trabalhos públicos. (Ayerbe, 2002, p.198)
Assim, o neoliberalismo ganhara força na condução da econo- mia norte-americana (como vislumbrado no próximo item, essa agenda presidencial bem como suas pretensões no GATT27 fizeram
que Reagan evitasse um tom protecionista na lei de 1988). A esse respeito, Gill (1989, p.25) afirma que as mudanças na política eco- nômica no final do governo Carter e no início do governo Reagan
Refletiram o triunfo da Estratégia Econômica monetária neo- liberal em detrimento do anterior consenso keynesiano. Isso não quer dizer que o keynesianismo estava morto (os Estados Unidos continuaram a gastar livremente sobre os militares e em programas sociais). Ele simplesmente sugere que uma nova ênfase surgiu, com ênfase nas virtudes do mecanismo de mercado e uma tentativa de reduzir o papel do Estado na economia.
Com essa agenda, Reagan foi eleito e assumiu a presidência em 1981. “Apoiado por um Congresso de maioria democrata, reduziu consideravelmente o imposto de renda em 1981” (Gilpin, 2000, p.304). Contudo, no caso do plano estratégico militar conhecido como Guerra nas Estrelas, os gastos do governo não foram reduzi- dos proporcionalmente. Assim, a menor arrecadação de impostos – que aumentaram a renda média da população norte-americana – e a ascensão dos gastos públicos28 injetaram recursos na economia
27 Embora o GATT tenha tido um importante papel no imediato pós-guerra, acreditava-se que, em meados da década de 1980, “o sistema de regras para regular o comércio internacional estava enfraquecendo. Nas duas primeiras décadas do pós-guerra o GATT tinha fornecido um quadro surpreendente- mente eficaz para negociar a liberalização do comércio e disciplinar as restri- ções às importações. Mas depois ficou sob cerco” (Destler, 2005, p.53). 28 Com relação aos gastos, o Gráfico 21 demonstra seu acirramento no governo
norte-americano na década. Em 1980, os gastos públicos eram de US$ 572.8 bilhões de dólares, e em 1989 esta cifra já havia atingido US$ 1.095,1 bilhões
do país, criando fortes estímulos ao consumo. Com relação aos gastos, o gráfico 21 é ilustrativo. Em 1980, os gastos estavam em US$ 572,8 bilhões de dólares, e em 1989 essa cifra já havia atingido US$ 1.095,1 bilhões de dólares.
Gráfico 21 – Gastos governamentais por tipo, em bilhões de dólares (1970-1994)
Fonte: Gráfico elaborado pelo autor com base nos dados extraídos de Economic Report to the
President, 2002 (b18).
Essa combinação de políticas macroeconômicas contribuiu para a criação do que ficou conhecido como “déficit gêmeo” (déficit na balança comercial e déficit nos orçamentos federais), aperfeiçoado no direito conquistado de senhoriagem ilimitada.29 Dessa forma,
de dólares. Contudo, é interessante notar que grande parcela dos gastos públi- cos não se referem ao governo federal. John Clayton Thomas, em artigo publi- cado pela Public Administration Review em 1980, afirmou que “a respon- sabilidade para o crescimento da despesa pública, provavelmente deva ser compartilhada pelos governos estaduais e federais em vez de serem definidos apenas no governo federal” (Thomas, 1980, p.162). Esse fato é interessante, já que comumente o governo federal recebe a maior parcela das atenções no que se refere aos gastos, e ignoram-se os gastos estaduais e locais, que crescem a uma velocidade ainda maior.
29 Segundo Peter Gowan (2003, p.60), o fim de Bretton Woods não representou uma derrota para os Estados Unidos, mas sim uma vitória. Afinal, adotou-se um padrão dólar, o que reflete uma assimetria de poder e garante aos Estados Unidos um poder de senhoriagem quase que ilimitada. Isso quer dizer que
para equilibrar suas contas, Reagan emitia moeda e disponibilizava títulos federais, e para torná-los atrativos no mercado financeiro, os juros tiveram que se manter em altos patamares.30 Investidores in-
ternacionais, especialmente japoneses (ibidem, p.305), compravam esses papéis, aumentando assim a demanda por dólares, equili- brando as contas norte-americanas e valorizando a moeda. As fi- nanças norte-americanas dependiam das poupanças japonesas para serem equilibradas, o que fazia do Japão o maior credor de todo o mercado financeiro internacional, e dos Estados Unidos, o maior devedor. O dólar valorizado tinha efeitos nocivos sobre a economia do país, uma vez que tornava as exportações do país menos atrativas no mercado internacional, viabilizando assim as importações.
Gráfico 22 – Taxa de juros norte-americana (1948-2002)
Taxa de juros (fundos federais); Taxa de juros, bônus governamental (maturidade 10 anos); taxa de juros, bônus governamental (maturidade 3 anos); taxa de juros – Prime.
Fonte: Gráfico elaborado pelo autor com base nos dados extraídos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea (2011).
este país poderia “alterar o valor de troca do dólar em relação a outras moedas em grandes quantias sem sofrer as consequências econômicas com as quais se deparariam outros países que tentassem fazer o mesmo”.
30 As taxas de juros norte-americanas se mantiveram altas durante toda a década. Após atingirem o pico de cerca de 18% no início da década de 80, elas se esta- bilizaram em uma média de 6% ao ano, ainda assim elevada, como mostra o gráfico 22.
Outro ponto que merece destaque é a taxa de câmbio. Embora esse assunto não tenha recebido o destaque que merecia na época, foi um dos principais vetores explicativos para a compreensão do déficit comercial dos Estados Unidos. A relação entre comércio e taxa de câmbio, entretanto, não é consensual. Bergsten & William- son (1983, p.109) chegaram a afirmar que foi dada pouca atenção ao impacto do câmbio sobre a política comercial. Embora tal afir- mação seja questionável, para esses autores, a variação de 0,3% na taxa de câmbio norte-americana, em meados da década de 1980, era suficiente para afetar setenta mil empregos e US$ 3 bilhões na balança comercial. O fato é que a moeda valorizada contribui para a elevação das importações e a tendência de queda das exportações (ver Cline,1983, p.12).31
O câmbio norte-americano pode ser explicado pela nomeação de Paul Volcker para a presidência do Federal Reserve Board e a eleição de Reagan, acenando para aquelas que seriam as novas prioridades da política macroeconômica dos Estados Unidos. Se- gundo Eichengreen (2000, p.198), “Volcker estava disposto a dei- xar as taxas de juros subirem e o crescimento da base monetária cair até qualquer que fosse o nível necessário para puxar a inflação para menos de dois dígitos”. Uma das consequências dessas políticas, aliadas ao abandono das metas cambiais tanto da Alemanha quan- to do Japão, foi a apreciação do dólar. O período entre 1983-85 presenciou uma valorização significativa dessa moeda. “O capital estrangeiro fora atraído para os Estados Unidos pelos juros ele- vados, o que levou a moeda para patamares ainda mais elevados” (ibidem, p.196).
Em princípio, nada de substancial fora feito para reverter esse quadro pelo Executivo norte-americano. Não havia disposição por
31 A esse respeito Cline (1983, p.12) afirma que “quando a taxa de câmbio está sobrevalorizada, os produtos de um país se tornam menos competitivos no mercado internacional. Importações ganham espaço enquanto as exportações perdem quotas de mercado no exterior. As exigências para a proteção interna aumentam”.
parte do governo dos Estados Unidos em efetuar políticas tributá- rias expansivas, aumentando os impostos, ou efetuar cortes de gas- tos governamentais, ou até mesmo realizar mudanças nas políticas do Federal Reserve para reduzir a taxa de juros, tornando o dólar menos atraente para os investidores (ibidem). A inflação era a prio- ridade do FED e acreditava-se que a moeda valorizada contribuiria para isso. Donald Regan, secretário do Tesouro, acreditava que o câmbio devia flutuar baseado apenas nas forças de mercado, sem nenhum tipo de intervenção do governo.
Os gráficos 23 e 24 ajudam a visualizar a apreciação do dólar com relação ao iene e ao marco alemão na primeira metade da dé- cada de 1980. Vale ressaltar que as quedas significativas que se ini- ciaram de 1985 em diante estavam relacionadas com as negociações em Plaza e Louvre, como será exposto adiante.
Essa apreciação do dólar demandava cooperação em políticas macroeconômicas, evitando assim maiores problemas estruturais no mercado financeiro internacional (ver Webb, 1991).32 Contudo,
na década de 1980, algumas divergências políticas e ideológicas não permitiram atingir o nível necessário de coordenação para estabi- lizar as relações de trocas de moedas entre os países da tríade. Os representantes norte-americanos “estavam comprometidos com a proposição monetarista de que uma taxa estável de crescimen- to monetário produziria tanto inflação estável como uma taxa de cambio estável” (Eichengreen, 2000, p.196). Também interessante
32 Segundo Michael Webb (1991, p.309), “se as economias nacionais são isoladas devido a fracas ligações de mercado e de controle governamental como eram no final dos anos 1950 e 1960, os desequilíbrios de pagamentos internacionais gerados por políticas fiscais e monetárias unilaterais são pequenos o suficiente para serem geridos sem sacrificar a autonomia de políticas macroeconômicas em si. Mas se o capital é móvel internacionalmente, como foi no final dos anos 1970, os desequilíbrios de pagamentos que surgem quando diferentes países buscam diferentes políticas macroeconômicas são muito grandes para serem ignorados ou geridos; os governos podem reduzir os desequilíbrios de pagamentos e estabilizar a sua posição econômica externa somente através da coordenação de suas políticas monetária e fiscal”.
Gráfico 23 – Taxa de câmbio, quantidade de Yen por US$, (1970-1990)
Fonte: Gráfico elaborado pelo autor com base nos dados extraídos de Council of Economic Advisors 2002 (b108)
Gráfico 24 – Taxa de câmbio, quantidade de Marco por US$, (1979-1990)
Fonte: Gráfico elaborado pelo autor com base nos dados extraídos de Council of Economic Advisors 2002 (b108)
era a percepção que as autoridades tinham da apreciação do dólar. Segundo Eichengreen (ibidem), esses “negavam que a valorização do dólar fosse um reflexo cumulativo dos efeitos do déficit fiscal e das taxas de juros elevadas, em vez disso atribuindo a cotação elevada da moeda ao sucesso da administração na contenção da inflação”. Essa ideia de que “moeda forte” é sinônimo de “gover- no forte” parecia estar amplamente difundida na administração norte-americana.33
Tal postura de Reagan fez que aumentassem as importações dos Estados Unidos, especialmente do Japão, da Alemanha Oci- dental e dos NIC, deteriorando ainda mais a balança comercial norte-americana. A esse respeito Gilpin (2000, p.306) afirma que “embora outras economias prosperassem com a mudança para uma estratégia agressiva de crescimento movido a exportações, a indús- tria americana perdeu mercados nos próprios Estados Unidos e também no resto do mundo”. Isso quer dizer que, com o dólar va- lorizado, os produtos americanos se tornaram inviáveis no mercado internacional e, além disso, a enxurrada de produtos importados estava ganhando grande parte do mercado interno. Além disso, al- gumas empresas norte-americanas, como as do setor automobilísti- co, migraram para outras localidades, como o México, numa tenta- tiva de readequação às novas exigências do mercado internacional, produzindo o que ficou conhecido como a “desindustrialização da