O planejamento orçamentário das políticas públicas

Sob a perspectiva do Plano Decenal, busca-se identificar as políticas públicas do governo federal que atendem aos direitos de crianças e adolescentes.

O processo de planejamento e execução das políticas públicas dá-se por meio de um ciclo integrado de três leis compatíveis e harmônicas que se relacionam entre si, em um processo dinâmico e contínuo, denominado ciclo orçamentário: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas três leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento, para assegurar que os objetivos da ação governamental sejam cumpridos em busca da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas.

Os prazos de elaboração dessas leis pelos poderes Executivo e Legislativo no âmbito federal são estipulados na Constituição Federal².

Lei do Plano Plurianual

O PPA constitui o planejamento estratégico de médio prazo das políticas públicas, visto que o planejamento de longo prazo é representado pelos planos nacionais de políticas públicas e pela adoção dos tratados e acordos internacionais, dentre outros.

Ele deve compreender as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública, de forma regionalizada, para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para os dispêndios relativos aos programas de duração continuada, ou seja, com execução superior a um exercício financeiro.

Esse planejamento é apresentado para um período de quatro anos, sendo três de um mandato eletivo, mais o primeiro ano do próximo, ainda que haja reeleição. Isso visa garantir a continuidade das políticas públicas, evitando uma parada na execução de recursos em períodos pós-eleições.

Uma política só poderá vir a ser executada se estiver prevista no PPA. Poderá ser feita uma revisão do PPA para incluir políticas não contempladas no planejamento

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18 orçamentário quando no início do mandato. Essa revisão do PPA pode acontecer anualmente durante seu período de vigência.

As únicas exceções para que uma política pública venha a receber recursos públicos sem estar prevista no PPA são três casos extraordinários, de impossibilidade de planejamento, mas que requerem uma ação governamental emergencial: calamidade pública, comoção social ou guerra.

As novas classificações presentes no PPA 2012-2015, que serviram de base para a comparação com os objetivos estratégicos do Plano Decenal, serão apresentadas no próximo capítulo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

É o desmembramento do planejamento estratégico contido no PPA, para o período de um ano. A LDO estabelece as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente; lista as metas e prioridades da administração pública definidas a partir do Plano Plurianual vigente; orienta a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual pelo Executivo e sua discussão e aprovação pelo Legislativo; dispõe sobre alteração na legislação tributária; e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento³.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)⁴, a LDO passou a trazer também informações sobre a política econômica do governo – indicadores, metas fiscais e relatórios que demonstram a saúde financeira do país. Assim, a busca de resultados financeiros passou a orientar as políticas públicas.

Quando não têm garantia constitucional, como é o caso de algumas ações da política de promoção dos direitos das crianças e dos adolescentes, as políticas ficam sem proteção contra os desequilíbrios econômicos e as falhas de planejamento, além de financiarem os cortes e limites impostos ao gasto público para atingir os resultados esperados pela equipe econômica.

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Órgãos governamentais responsáveis pela cooperação financeira, técnica, científica e tecnológica, visando diminuir desequilíbrios ou desigualdades entre os estados e/ou determinadas regiões.

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19 Lei Orçamentária Anual

A LOA demonstra a estimava de todas as receitas que o governo espera receber e todas as ações governamentais, de acordo com as políticas, diretrizes e prioridades do PPA e da LDO. Todo o processo de planejamento e priorização de políticas públicas deve estar refletido na LOA.

Ela possibilita uma visão completa das despesas governamentais de maneira detalhada, indicando a previsão de metas físicas e financeiras das políticas públicas que deverão ser atingidas a cada ano.

A LOA apresenta classificações orçamentárias que foram comparadas aos eixos do Plano Decenal a fim de selecionar as políticas que compõem o OCA.

3.1. As classificações orçamentárias

As políticas alocadas nas leis orçamentárias são identificadas por meio de três classificações orçamentárias básicas que informam quem as executa, em que área governamental e quais políticas públicas serão executadas:

• Classificação institucional: informa a quem se atribuem as dotações orçamentárias e a responsabilidade pela execução dos recursos públicos, e onde estão alocados os recursos para a execução das políticas. Obedece a critérios político-administrativos de cada ente da federação, na constituição dos governos, determinados por Órgãos e Unidades Orçamentárias (UO) da administração direta e indireta. Sendo assim, cada unidade da federação recebe códigos e classificações institucionais distintas. • Classificação funcional: identifica a área de governo à qual a despesa está atrelada. Compreende as categorias de função e subfunção. A função é o maior nível de agregação da despesa, indica em que área está a UO responsável pela execução de determinada política pública. A subfunção identifica a área de governo em que será executada a política pública. Sendo assim, a subfunção não é vinculada a uma única função. As funções e subfunções são definidas para todos os entes da federação na Portaria MOG nº 42/1999.

• Classificação programática: o programa é o elemento central de organização da ação governamental, no qual se definem determinados objetivos a serem

20 atingidos e os correspondentes indicadores de desempenho – representa as políticas públicas orçamentárias. Indica quais os objetivos de governo a serem atingidos, quais os desafios que serão enfrentados e as estratégias para tanto. A classificação por programas tem por finalidade agregar as ações que, uma vez executadas, contribuirão para a obtenção de resultados e a consecução de determinado objetivo. A programação é o elo fundamental entre o planejamento de médio prazo e os planos de trabalho de curto prazo, representados pelas leis orçamentárias anuais.

A análise da LOA 2013 neste estudo leva em conta as classificações institucional e programática, além da modalidade de aplicação da despesa, que indica o grau de descentralização das políticas públicas executadas pelo governo federal.

Na análise das leis orçamentárias – PPA 2012-2015 e LOA 2013 –, é destacado o Orçamento Adolescente, que visa selecionar as políticas destinadas à faixa etária de 12 a 18 anos, propiciando identificar as políticas públicas destinadas a adolescentes, como se apresentam e as possibilidades de monitoramento.

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