O Pnaic – descrevendo nosso objeto de estudo

O Pnaic é um programa de âmbito nacional. Ele tem como objetivo assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do Ensino Fundamental, previsto na Portaria Nº 867, de 4 de julho de 2012. O Pnaic é executado a partir de um compromisso formal assumido pelos entes federados (Governo Federal, Distrito Federal, Estados e Municípios).

O Pnaic constitui-se por uma rede de formação, na qual estão incluídas a coordenação geral do programa, uma representante da Instituição Federal (IF’s), as formadoras dos orientadores de estudos, também das IF’s, os orientadores de estudos (os quais devem, preferencialmente, ter sido tutores do Pró-letramento segundo a legislação do período em que investigamos, entre 2013 a 2015).

O Pacto apoia suas ações em quatro eixos de atuação:

 Formação continuada presencial para os professores alfabetizadores e seus orientadores de estudo;

 Materiais didáticos, obras literárias, obras de apoio pedagógico, jogos e tecnologias educacionais;

 Avaliações sistemáticas;

 Gestão, mobilização e controle social.

O primeiro eixo acima citado, Formação continuada presencial para os professores

alfabetizadores e seus orientadores de estudo, está organizado conforme demonstraremos.

Os Professores Alfabetizadores frequentam um curso presencial conduzido pelos orientadores de estudo. Este curso tem a duração de 2 anos, com uma carga horária de 120 horas por ano. Baseado no programa Pró-Letramento, sua metodologia propõe estudos e atividades práticas.

I – cada turma conterá 25 (vinte e cinco) professores alfabetizadores, podendo chegar a 34 (trinta e quatro) docentes, dependendo do total de professores alfabetizadores da rede.

II – cada turma de professores alfabetizadores deverá ter um orientador de estudo, responsável por formar os cursistas. Somando-se todos os anos e turmas, no caso de não haver um número suficiente para compor uma turma, poderão ser formadas turmas mistas. No caso de haver menos que 10 (dez) professores alfabetizadores no município ou localidade, será facultada a indicação de 1 (um) orientador de estudo da rede estadual ou a solicitação de inclusão desses professores às turmas da rede estadual, condicionada à aceitação da secretaria estadual demandada (BRASIL, 2015, p. 42).

Até 2015, a referência para os professores alfabetizadores participarem do curso de formação era ter passado pelo último censo escolar e homologado pelo INEP. Os dados do INEP seriam a referência para o cálculo da quantidade máxima de professores alfabetizadores e orientadores de estudo que poderão participar da Formação. Recomendava-se que os encontros presenciais fossem distribuídos em momentos de 4 ou 8 horas, ao longo do ano letivo, em que não poderiam ultrapassar mais que 12 horas mensais.

Das turmas de Orientadores de Estudo:

A formação das turmas de orientadores de estudos corresponderia a 25 (vinte e cinco) orientadores de estudo, podendo chegar a 34 (trinta e quatro), atendidos pela IES; cada turma de Orientadores de estudo conteria um formador, incumbido por formar os cursistas. O curso de formação para os Orientadores de Estudos, de 200 horas, será ministrado pela universidade parceira, e será composto da seguinte forma: Um (01) encontro de 40 horas (imersão), podendo ter variações a critério da universidade; Quatro (04) encontros de 24 horas cada um, totalizando 96 horas, podendo ter variações a critério da universidade; Seminários, atividades de monitoramento e planejamento, totalizando 64 horas.

Ainda é importante destacar o papel das universidades nesse processo formativo. Segundo a Portaria nº 867 de julho de 2012, Art. 12, caberá às IES: I - realizar a gestão acadêmica e pedagógica do curso de formação; II - selecionar os formadores que ministrarão o curso de formação aos orientadores de estudo; III - assegurar espaço físico e material de apoio adequados para os encontros presenciais da formação dos professores orientadores de estudo; IV - certificar os professores orientadores de estudos e os professores alfabetizadores que tenham concluído o curso de formação; V - apresentar relatórios parciais e finais sobre a execução do curso de formação, no modelo e dentro dos prazos estipulados nos planos de trabalho pelo MEC.

No eixo Materiais didáticos, obras literárias, obras de apoio pedagógico, jogos e

tecnologias educacionais, o MEC distribui os materiais didáticos para as formações dos

professores alfabetizadores e manda materiais para as escolas que são:

 Livros didáticos (entregues pelo PNLD) e respectivos manuais do professor;

 Obras pedagógicas complementares aos livros didáticos e acervos de dicionários de Língua Portuguesa (também distribuídos pelo PNLD);

 Jogos pedagógicos de apoio à alfabetização; obras de referência, de literatura e de pesquisa (entregues pelo PNBE);

 Obras de apoio pedagógico aos professores;  Jogos e softwares de apoio à alfabetização

O MEC distribui materiais didáticos, apostando que os livros paradidáticos incentivem a utilização dos materiais já disponíveis nas escolas.

O eixo de avaliação do Pnaic tem referência na Provinha Brasil, aplicada no início e final do segundo ano e no terceiro ano; finalizando o Ciclo de Alfabetização, o MEC institui a Avaliação Nacional da Alfabetização – ANA. Essa tinha a finalidade de produzir indicadores que contribuam para o processo de alfabetização nas escolas públicas brasileiras.

O Pnaic ainda fornece o sistema de monitoramento (SisPActo)19 aos membros que compõem a cadeia de formação do Programa como ferramenta de monitoramento das atividades e frequências das formações; ainda são utilizados como monitoramento reuniões e relatórios, que são compulsórios para terem liberadas as bolsas de formação.

A avaliação indicada pelo programa sugere possíveis explicações da real necessidade do governo federal retomar a discussão sobre efetivar a alfabetização. O objetivo desta avaliação universal seria de avaliar o nível de alfabetização alcançado pelas crianças ao final do ciclo. São subsídios que indicam possíveis intenções ligadas a organismos internacionais. As avaliações que o Pnaic tem por referência, sobretudo a ANA, apontam, segundo Viegas e Scaff (2015, p. 121), que

Essa avaliação servirá para coletar e sistematizar dados e produzir índices sobre o nível de alfabetização e letramento dos alunos do ciclo de alfabetização do Ensino Fundamental, além de revelar informações sobre as condições do ambiente escolar que incidem sobre o processo de ensino e aprendizagem. Cada escola deve receber seu resultado global, como acontece com o IDEB. Nesse sentido, observa-se uma progressiva estruturação da política educacional por meio da avaliação em larga escala, cuja finalidade é garantir monitoramento das metas de qualidade no ensino público, além do financiamento educacional atrelado aos resultados obtidos nas avaliações. De forma geral, essas avaliações pretendem “medir a qualidade do ensino” e articular ações visando, por exemplo, “à qualificação dos docentes” que atuam na educação pública.

Como vimos em Viegas e Scaff (2015), essa proposta de avaliação está atrelada ao recebimento de financiamento mediante resultados. Inclusive esses autores ainda realizam uma análise conjunta entre a ANA e as demais avaliações educacionais. Vejamos:

Pode-se considerar que a regulação do sistema educacional brasileiro apresenta iniciativas de responsabilização que têm respaldo, principalmente, na descentralização das ações, acompanhada da avaliação dos resultados e da centralização de decisões relativas ao processo pedagógico, como o currículo e as formas de certificação, que implicam diretamente na formação docente, apontando

19

O SisPacto é o sistema de monitoramento do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa disponibilizado no SIMEC (http://simec.mec.gov.br). Os principais atores envolvidos na execução das ações do Pacto terão acesso ao SisPacto, de forma gradativa.

para uma formação vinculada à lógica de mercado (VIEGAS; SCAFF, 2015, p. 119).

Assim, avaliações como a ANA podem revelar a intenção do governo federal em retomar na sociedade a discussão sobre a efetivação da alfabetização. Avaliações como a Provinha Brasil e a ANA juntam-se ao SAEB, com o objetivo de “reajustar a regulação estatal” (COELHO, 2008, p. 233). Para esse autor, após 1988,

Esse primeiro movimento da avaliação da educação básica no Brasil se relaciona também com o que ocorre e impulsiona a avaliação educacional no contexto internacional. Constituem parte desse contexto de influência, a aprovação do Primary and Secondary Education Act, em 1965, nos Estados Unidos e a publicação do Informe Coleman em 1968, que se conjugam com a criação da Internacional Association for the Evaluation of Educacional Achievement - IEA, que se propõe a promover e realizar estudos internacionais de avaliação educacional, e ainda com a experiência de construção, nos anos de 1970, de indicadores internacionais de qualidade da educação pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE (2008, p. 233).

Estas informações consistem na relação de referências que os indicadores dos países da OCDE vêm estabelecendo para países como o Brasil. Essa referência de investimentos públicos em educação por meio dos programas da avaliação se traduz em investimentos em programas com base em resultados das avaliações em larga escala. Por meio desse parâmetro externo, países que compõem a OCDE podem classificar os demais países.

Vale salientar que o nosso país não faz parte dos 34 países membros da OCDE, é apenas parceiro. Inclusive a garantia da universalização do ensino fundamental de acordo com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, reunidos em Jomtien, Tailândia, de 5 a 9 de março de 1990, estabelece que “A educação fundamental deve ser universal, garantir a satisfação das necessidades básicas de aprendizagem de todas as crianças, e levar em consideração a cultura, as necessidades e as possibilidades da comunidade” (UNESCO, 1998, p. 05). E nesse mesmo documento delimita quais conteúdos devem nortear estas aprendizagens:

Os programas de alfabetização são indispensáveis, dado que saber ler e escrever constitui-se uma capacidade necessária em si mesma, sendo ainda o fundamento de outras habilidades vitais. A alfabetização na língua materna fortalece a identidade e a herança cultural (UNESCO, 1998, p. 05).

Essa declaração especifica quais os conteúdos que são indispensáveis: saber ler e escrever. E essa exigência foi, também, deliberada na reunião em que se decidiu sobre o Plano

de Desenvolvimento da Educação (PDE), em 2007 (BRASIL, 2007b). De acordo com Camini (2010, p. 538), a

Elaboração do PdE/Plano de Metas Compromisso apresentado oficialmente à sociedade pelo presidente Lula e pelo ministro da educação Fernando Haddad (abril de 2007), em solenidade que contou com a participação de convidados especiais, representantes de entidades dos setores educacionais, sindicais, estudantis, empresariais...

Então essas alianças junto aos empresários tornavam permissíveis “a adoção nas instâncias estatais da lógica mercantil, visando a torná-las mais eficientes e produtivas” (CAMINI, 2010, p. 542). Assim para compreender a garantia ao direito mínimo no contexto atual, “ser alfabetizado” requer discutir alguns elementos sobre o contexto de produção desta política.

Já o Eixo Gestão, mobilização e controle social, possui a seguinte organização: um Comitê Gestor Nacional e uma Coordenação Institucional em cada estado e no Distrito Federal, composta por diversas entidades, com atribuições estratégicas e de mobilização em torno dos objetivos do Pacto; uma Coordenação Estadual, responsável pela implementação e monitoramento das ações em sua rede e pelo apoio à implementação nos municípios; e uma Coordenação Municipal, responsável pela implementação e monitoramento das ações na sua rede. O próprio manual do Pnaic (2012b, p. 03) diz:

A equipe central, no âmbito da Secretaria Municipal de Educação (SMED), deve agir na definição de princípios gerais e construção de orientações globais de trabalho, atuando na articulação entre as unidades escolares. As equipes das escolas devem definir planos de ação por unidade escolar e coordenar o trabalho coletivo, no universo dessas unidades. Para a articulação entre estas duas instâncias, sugere-se a criação de um Conselho ou um Núcleo de Alfabetização que se responsabilize e discuta as políticas da rede de ensino destinadas ao atendimento das crianças dos anos iniciais.

Este eixo de gestão e mobilização é importante e contempla as instituições de ensino e a fundamental articulação com a escola.

O Pnaic disponibiliza a opção dos municípios aderirem apenas o comprometimento do alcance da meta, sem a implementação das ações propostas pelos 4 (quatro) eixos do Programa. Nesse caso trata-se de uma adesão política no sentido de compromisso de fato com a alfabetização das crianças até os oito anos no respectivo município, podendo esse ente buscar outra estratégia diferente em seu município.

Entretanto, não percebemos nos documentos legais do Pnaic orientações mais sistemáticas quanto aos municípios que assinam o contrato de adesão ser apenas da meta. Ou seja, aqueles que não se filiaram às regras pautadas pelos eixos.

Para quem aderir às ações do Pnaic, seguem abaixo as ações e sua abrangência:

Figura 2 - Objetivos das ações e suas incumbências

Fonte: Elaborada pela autora com base na portaria do MEC Art. 5 da Portaria nº 867 (BRASIL, 2012a)

O Pnaic tem a configuração de um programa por adesão, o que de alguma maneira coloca as estratégias do governo federal passíveis de menor ou maior peso de barganha no âmbito das secretarias de educação, no que diz respeito à efetivação das ações e de sua abrangência propostas nos documentos normativos do Programa.

Para essas ações serem efetivadas é necessária comunicação entre os entes federados, fortalecendo a nomenclatura do Pnaic - o pacto, revigorando o pacto da CF (1988), a do PACTO federativo cooperativo. Sendo a colaboração garantida pela LDB (9.394), no Art. 8º, nela se infere que a “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. Semelhante relação colaborativa temos no Pnaic, na Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013 (BRASIL, 2013c), que alterou a de nº 4 de 27 de fevereiro de 2013 (BRASIL, 2013a), no Art. 7º, que trata das atribuições e responsabilidades dos agentes da Formação do Pnaic.

Quadro 6 - Incumbências dos entes federativos

União (MEC) Municípios

a) definir junto às instituições de ensino superior (IES), o conteúdo da Formação;

a) gerenciar e monitorar a implementação da Formação em sua rede;

b) articular os agentes envolvidos e promover, em parceria com as IES, a formação dos orientadores de estudo e dos professores alfabetizadores nas redes de ensino que aderirem às ações do Pacto;

b) designar o coordenador ou os coordenadores das ações do Pacto no estado, Distrito Federal ou município, obrigatoriamente servidor(es) público(s), que será(ao) responsável(is) pelo gerenciamento de sua respectiva rede,

OBJETIVOS DAS AÇÕES ABRANGÊNCIA DO PNAIC

I ‐ Garantir que todos os estudantes dos sistemas públicos de ensino estejam alfabetizados, em Língua Portuguesa e em Matemática, até o final do 3º ano do ensino fundamental;

I. Alfabetizar todas as crianças em língua portuguesa e em matemática.

II ‐ reduzir a distorção idade‐série na Educação Básica;

II. Realizar avaliações anuais universais, aplicadas pelo Inep, junto aos concluintes do 3º ano do ensino fundamental.

III ‐ melhorar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB);

III. No caso dos estados, apoiar os municípios que tenham aderido às Ações do Pacto, para sua efetiva implementação.

IV ‐ contribuir para o aperfeiçoamento da formação dos professores alfabetizadores; V ‐ construir propostas para a definição dos direitos de aprendizagem e desenvolvimento das crianças nos três primeiros anos do ensino.

encaminhando à SEB/MEC, via SisPacto, uma cópia devidamente assinada e autenticada de seu Termo de Compromisso;

d) garantir os recursos financeiros para a realização

dos cursos pelas IES;

c) indicar os orientadores de estudo de sua rede, a serem formados pelas IES, e custear o seu deslocamento, alimentação e hospedagem para os eventos da formação, sempre que necessário; e) definir os critérios de seleção dos bolsistas que

atuarão como supervisores e formadores no âmbito das IES;

d) fomentar e garantir a participação dos professores alfabetizadores de sua rede nas atividades da Formação, sem prejuízo da carga horária em sala de aula, custeando seu

deslocamento, alimentação hospedagem, sempre que necessário;

f) conceder bolsas de estudo e pesquisa aos

formadores, supervisores e coordenadores da Formação Continuada de Professores Alfabetizadores junto às IES;

e) monitorar a aplicação das avaliações diagnósticas e da avaliação externa, a entrega e o uso dos materiais didáticos, literários e dos recursos de apoio à alfabetização, componentes das ações do Pacto;

g) conceder bolsas de estudo aos coordenadores das

ações do Pacto no Distrito Federal, nos estados e municípios, aos orientadores de estudo e aos professores das redes públicas participantes Formação Continuada de Professores

Alfabetizadores no âmbito do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa;

f) disponibilizar assistência técnica às escolas e, no caso dos estados, também aos municípios com maiores dificuldades na implementação do Pacto e na obtenção de resultados positivos de alfabetização.

h) garantir os recursos financeiros para o

pagamento das bolsas tanto aos formadores, supervisores e coordenadores quanto aos professores das redes públicas participantes da Formação;

i) fornecer às redes de ensino que aderirem às ações do Pacto os materiais didáticos, literários, jogos e

tecnologias previstos nos artigos 6º, 7º e 8º da Portaria MEC nº 867/2012;

j) fomentar as ações de mobilização e gestão da comunidade escolar;

k) desenvolver e transferir metodologia para

monitoramento e avaliação da Formação;

l) apoiar a gestão e o monitoramento local das ações

do Pacto;

Fonte: Autoria própria. Quadro elaborado com base no Art. 7, incisos I e VI da resolução nº 4 de 27 de fevereiro de 2013.

Desta forma observamos que esta resolução marca legalmente as tarefas do MEC, salientado nas alíneas d, g, h, que tratam, fundamentalmente, do financiamento do Pnaic: da concessão como da garantia dos recursos para o curso de formação das IES quanto das bolsas para toda a rede de formação. O MEC ainda ficou responsável diretamente, de acordo com as “alíneas K, m, n, o”, com o desenvolvimento e a manutenção do sistema de monitoramento pelo programa. Já os municípios, de acordo com as “alíneas b, c, d e f”, possuem a tarefa de indicar os coordenadores e os orientadores, além de garantir às escolas assistência técnica com maiores dificuldades de implementação, entre outras atividades ligadas à execução do programa.

O princípio de compromisso do pacto, conforme a Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013, que trata das deliberações, está substancialmente arranjado da seguinte forma: o MEC dispõe do poder de financiamento e monitoramento e, os municípios encarregados, sobretudo, das funções operacionais ligadas à seleção dos profissionais e execução da formação. Dessa forma, destacamos como uma das características da descentralização das políticas públicas

A iniciativa da União, por meio da indução do financiamento de ações, programas e políticas, nem sempre tem se realizado de modo orgânico, na medida em que se

caracteriza pela superposição e pela ingerência direta nas escolas vinculadas aos sistemas de ensino, entre outros. Nesse cenário, assiste-se a um discurso marcadamente voltado à descentralização do ensino, por meio do regime de colaboração entre os entes federados, e à proposição de políticas centralizadas no âmbito de programas e ações do MEC, nem sempre articuladas e cuja adesão por estados e municípios se efetiva, historicamente, sem clara conexão

com prioridades estabelecidas pelos respectivos sistemas de ensino (DOURADO, 2007, p. 939).

Concordamos com a afirmação de Dourado (2007), principalmente após discutirmos essas deliberações contidas na Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013, em que observamos a descentralização das políticas públicas, em que o governo federal se sobrepõe ao municípios, enquadrando-os nessa colaboração nas atividades ligadas à execução, cabendo à União as decisões sobre programas que irão ser implementados nos locais. E essa divisão de tarefas caracteriza também a forma em que o poder é estabelecido nessa colaboração.

Esse programa tomou relevância nacional, a tal ponto que entre os anos de 2014 e 2015 ocorreram mobilizações em nível nacional. Uma das mobilizações foi da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), que divulgou no mês de setembro de 2015 uma carta aberta em defesa do Pnaic, argumentando sobre a originalidade do Pnaic para a melhoria da educação, como verificamos na Carta aberta em defesa do Pnaic:

A formação continuada dos professores alfabetizadores no âmbito do PNAIC foi iniciada em 2013, com continuidade em 2014 e 2015. Foram atendidos, em cada ano, mais de 300.000 professores. Nunca houve, na história da educação brasileira, uma ação com tamanha abrangência e tão fortemente voltada para o fazer pedagógico do professor. Desse modo, podemos apontar um primeiro aspecto positivo: a garantia do direito à formação continuada a todos os professores alfabetizadores, tendo como referência a realidade da sala de aula (ANPAE, setembro, 2015)20.

20 _{Disponível no endereço eletrônico: http://www.anpae.org.br/website/documentos/CartaAbertaem}

Ainda na mesma mensagem é evidenciada a inovação histórica que o programa faz, uma política nacional que contempla o aspecto de formação continuada no país com tamanha amplitude. Aponta também Resende (2015, p. 27) que

O PNAIC é um programa de significativo investimento de recursos financeiros e de alta cobertura nacional, envolvendo os quatro eixos de atuação – formação continuada de professores alfabetizadores; materiais didáticos, literatura e