O PRACE

Na sequência da vitória do Partido Socialista com maioria absoluta nas eleições legislativas ocorridas a 20 de fevereiro de 2005118, os portugueses sufragaram o respetivo Programa Eleitoral e a transferência do seu conteúdo para o Programa de Governo. Em ambos os documentos ressalta claro a intenção do Governo de lançar um processo reformador com o

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Decorrente desse ato eleitoral tomou posse a 12 de março de 2005 o XVII Governo Constitucional presidido por José Sócrates.

72 propósito de modernizar a Administração Pública tornando-a assim não só mais eficaz como também melhor apetrechada para servir melhor os cidadãos e as empresas (Carvalho, 2013). De facto, como refere Figueiredo (2007: 205), as políticas do Governo para a Administração Pública visavam “uma administração mais eficaz (a atingir melhores resultados), mais eficiente (a gerir melhor os recursos públicos) e mais satisfatória para os cidadãos, empresas, comunidades e para os que nela trabalham”.

Com essa intenção é, então, lançado o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), cujo enquadramento legal é definido pela RCM nº 124/2005, de 04 de agosto, posteriormente complementado pela RCM nº 39/2006, de 21 de abril. Os fundamentos do Programa surgem enunciados, nos termos seguintes, logo no preâmbulo do primeiro normativo:

o Programa de Governo consagra como um dos seus objectivos tornar a Administração Pública amiga da cidadania e do desenvolvimento económico. Estabelece igualmente a sua determinação em reorganizar a administração central para promover economias de gastos e ganhos de eficiência pela simplificação e racionalização de estruturas. Finalmente, a política de modernização da Administração Pública, segundo o Programa de Governo deve ser conduzido de forma a ajustá-la aos recursos financeiros do País e a melhorar a qualidade do serviço a prestar aos cidadãos, empresas e comunidades, por via da descentralização, desconcentração, fusão ou extinção de serviços. (Cfr. o disposto no Preâmbulo da

RCM nº 124/2005, de 04 de agosto).

Refira-se que, como sustenta Elisabete Carvalho (2013), o normativo legal que estabelece o PRACE, RCM nº 124/2005, de 04 de agosto, define, passo por passo, todas as variáveis que deviam nortear o processo, assim como, define os esboços de resposta para todo o tipo de questões (porquê, como, quando e por quem) que possam surgir no âmbito da sua implementação.

O PRACE definiu quatro metas: (i) racionalizar as estruturas centrais; (ii) promover a descentralização de funções; (iii) desconcentrar coordenadamente; e (iv) modernizar e automatizar processos. Face às metas referidas, o Programa estabeleceu como objetivos, a promoção da cidadania, do desenvolvimento económico e do aumento da eficiência dos serviços públicos (Carvalho, 2013).

Com o propósito de atingir esses objetivos o PRACE elencou um conjunto de linhas estratégicas sintetizadas por Mozzicafreddo & Gouveia (2011) da seguinte forma: (i) reestruturar, em função da missão de cada ministério, a administração direta e indireta do Estado; (ii) racionalizar e, quando justificável, externalizar as funções do Estado; e (iii)

73 concentrar os serviços do Estado por forma a promover economias de escala e, dessa forma, reduzir estruturas e processos redundantes.

Face ao exposto, podemos argumentar, recorrendo às palavras de Carvalho (2013: 231), que o “PRACE consistiu num processo amplo e complexo, em que se avaliou e redesenhou a estrutura organizacional da Administração Central do Estado, com o fim de aumentar a sua eficiência”.

Tendo em conta as metas, os objetivos e as linhas estratégicas definidas para o PRACE importa agora refletir sobre os resultados do Programa. Neste sentido, de acordo com os relatores do Relatório Final da Comissão Técnica do PRACE, João Bilhim et al (2006: 73), deste processo ”resultou uma redução superior a 30% do número de organismos e respectivas estruturas internas na Administração Central o que não deixará certamente de contribuir para melhorar a capacidade competitiva da Administração Pública Portuguesa”. Refletindo sobre esses resultados, Carvalho (2013), Mozzicafreddo & Gouveia (2011) e Neves (2010) sustentam que o PRACE teve impacto sobretudo ao nível da diminuição dos organismos e dos respetivos recursos.

Seguindo o raciocínio de Neves (2010), podemos identificar sete efeitos diretos decorrentes da implementação do PRACE: (i) definição de um único serviço por Ministério para as funções de estudo, estatística, estratégia e relações externas; (ii) criação da figura do controlador financeiro, definição do modelo de Serviços partilhados e clarificação do papel das Secretarias-Gerais em cada Ministério; (iii) fusão dos Serviços operacionais; (iv) harmonização dos critérios de desconcentração de Serviços; (v) redução da figura do instituto público, assegurada pelo aumento do grau de exigência necessária no que concerne à autonomia administrativa, financeira e patrimonial; (vi) redução das chefias intermédias e de topo no interior de cada organismo; (vii) extinção de entidades cuja missão se esgotou.

Porém, apesar dos resultados positivos descritos, Mozzicafreddo & Gouveia (2011) advogam e enumeram que houve um conjunto de objetivos definidos pelo Programa cuja realização ficou aquém do esperado, nomeadamente: (i) nas estruturas intervencionadas constatou-se escassa mobilidade dos respetivos recursos humanos; (ii) opção clara pela figura da fusão em detrimento da figura da extinção; (iii) as funções do Estado externalizadas foram inferiores às previstas; (iv) a organização do trabalho e a definição do papel das chefias não se alteraram no contexto do Programa; e, (v) após a implementação

74 do Programa não foram definidos quaisquer processos de follow-up do processo de reforma.

Para concluir, podemos então afirmar, como sustenta Neves (2010), que o PRACE foi, sobretudo, um Programa de racionalização e de eficiência, ficando as questões da definição do papel do Estado e da inovação organizacional aquém do expectável. No entanto, como referem Mozzicafreddo & Gouveia (2011: 37),

é de assinalar a importância, do ponto de vista da trajectória da Administração Pública em Portugal, que um empreendimento desta dimensão tem, nomeadamente na redefinição da arquitectura institucional e administrativa dos organismos, na racionalização da dimensão, competências e articulação entre os organismos e, ainda, no facto de se provar ser possível alterar, mesmo aquém do proposto, a matriz administrativa e funcional de uma parte significativa da Administração Central.