15. Razão de ordem
I. Os elementos que constituem o sistema político estabelecem entre si e na
relação com o todo, ligações qualitativas e quantitativas muito diferentes. Dito de outro
modo, o conceito de sistema político é “um conceito complexo que resulta da interacção
entre múltiplos agentes, âmbitos territoriais e instituições, pelo que é nessa pluralidade
de relacionamentos que deve ser procurada a sua «imagem precisa», bem como o modo
como essa realidade pesa sobre cada variável aí presente”
192. Por conseguinte, as
modificações que venham a ocorrer nos elementos e/ou nas relações por eles
estabelecidas reciprocamente e com o todo, poderão ser mais ou menos profundas. Para
além disso, “o sistema político atende (…) mais à efectividade do que à normatividade
(…) e abarca não só os órgãos e instituições formais ou constitucionais mas também as
demais instituições e corporações políticas ou sociais politicamente relevantes, as forças
políticas (partidos) (…), a ideologia (…) e o enquadramento exterior do Estado”
193. Por
isto, é que “uma análise dos «sistemas políticos» (…) dá (…) relevo a todos os
elementos constitutivos de um sistema – elementos empíricos, elementos normativos e
elementos ideológicos – como sejam os grupos, as instituições (Exército, Igreja), as
classes (elementos empíricos), a Constituição (elementos normativos), os valores, os
interesses, a cultura e a ideologia políticas (elementos ideológicos)”
194.
Dito isto, temos de colocar e resolver quatro problemas: o do tempo e do espaço
ou território do sistema político; o da sistematização dos seus elementos; e o da
perspectiva da análise desses elementos.
192
J. Matos Correia e R. Leite Pinto, A Responsabilidade Política, Lisboa, 2010, p. 117.
193
Jorge Miranda, Ciência Política, p. 37. Reinhold Zippelius, Teoria Geral do Estado, 3.ª ed., Lisboa, 1997, pp. 10 e ss, a propósito dos “factos e das normas como realidade do Estado”, escreve o seguinte: “Por um lado, a Sociologia só pode compreender adequadamente a «realidade do Estado» se também levar em conta o facto de o comportamento humano ser orientado por um sentido e, em especial, de a acção humana ser guiada também por normas (…). Por outro lado, a ordem jurídica do Estado não é concebível como «puro» sistema de conteúdo normativo. Desta maneira, p. ex., a mudança de uma ordem jurídica para uma pós-revolucionária não é susceptível de ser compreendida de forma «puramente» normativa”.
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II. O espaço do sistema político português tem uma estratificação complexa com
vários níveis. Além do nível estadual ou nacional, existem dois outros níveis: o nível
infra-estadual ou infra-nacional e o nível supra-estadual ou supra-nacional
195.
O espaço estadual ou nacional “é o espaço jurídico próprio do Estado”
196. Hoje,
não é difícil de fixar os limites terrestres (cfr., art.º 5.º, n.º 1), marítimos (cfr., art.º 5.º,
n.º 2) e aéreos
197do Estado português. O que permanece por resolver é o problema
dessa delimitação no ciberespaço.
Num nível abaixo do espaço estadual, existem espaços infra-estaduais ou infra-
nacionais, concretamente, espaços regionais – as regiões autónomas dos Açores e da
Madeira (cfr., arts. 225.º e ss) – e espaços locais – os municípios e as freguesias (cfr.,
arts. 235.º e ss).
Num nível acima do espaço estadual, existem espaços supra-estaduais ou supra-
nacionais. Estes, por sua vez, podem ser espaços intergovernamentais ou interestaduais
globais e regionais
198– especialmente, o espaço das relações entre os Estados-membros
da UE
199– e espaços transestaduais ou transgovernamentais
200.
Não vamos poder prestar atenção às variadíssimas circunstâncias que decorrem
para o nosso sistema político, da existência de territórios infra-estaduais e supra-
195 D. Della Porta, ob. cit., p. 266. 196 Jorge Miranda, Manual, T. III, p. 180. 197
Uma vez que a Constituição não se refere ao território aéreo do Estado português, “pressupõe-se um reenvio implícito para o direito internacional onde é corrente o recurso à «delimitação horizontal» – coluna de ar situada sobre o território terrestre e marítimo (zona territorial de um Estado e à «delimitação vertical» que aponta para esse limite superior constituído pelo espaço extra-atmosférico”. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., anot. VII ao art.º 5.º, p. 230.
198 O sistema das relações internacionais não tem como único actor o Estado-nação, preocupado,
sobretudo, com uma política de armamentos capaz de lhe garantir a segurança externa. Depois da II GM e com maior intensidade a partir dos anos 60 do séc. XX, verificou-se uma pluralização dos actores nas relações internacionais. Tal facto resultou, em larga medida, do aumento exponencial do número de OIG de âmbito global – v. g., a ONU – e regional – p. ex., a UE –, que muito para além dos tradicionais objectivos ligados à segurança, como é[, ainda hoje,] o caso da NATO, prosseguem fins de natureza muito diversa, designadamente de âmbito económico e financeiro – assim, v. g., a OMC e o FMI. Cfr., D. Della Porta, ob. cit., pp. 266 e ss.
199
Na verdade, “se a globalização económica e cultural «abarca» fronteiras, a construção de novas instituições supranacionais, como todos os processos de formação de instituições, reconstrói-as. A chamada «europeização» é o principal exemplo de um processo complexo de abolição dos limites internos e construção de novos para o estrangeiro. Sob o rótulo da europeização, olhou-se tanto ao processo da construção das instituições europeias como aos seus efeitos na política doméstica. Deste ponto de vista, [pode dizer-se ] que isso pôs em discussão a existência de limites nítidos entre política interna e política internacional”. D. Della Porta, ob. cit., p. 271.
200
É nestes espaços, que se movem as ONG – v. g., a AI e o Greenpeace – e as OTRNMS (cfr., infra, n.º 44, IV). Cfr., D. Della Porta, ob. cit., pp. 268 e ss.
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estaduais. A dimensão espacial que vamos ter presente é, apenas, a do Estado, sem
prejuízo de uma ou outra referência pontual a esses outros espaços.
III. O sistema político encontra-se em mutação constante; não está parado no
tempo. Tem um passado, um presente e um futuro. Tal como sucede com uma
fotografia, podemos obter imagens de certos momentos do passado, do presente e até
prever, com alguma segurança, algumas imagens do seu futuro próximo. Em todo o
caso, vamos ter sobretudo em vista algumas das suas imagens do presente.
IV. Assim, no que respeita à sistematização dos elementos do sistema político,
para efeitos desta tese, propomos o seguinte quadro
201:
– As pessoas;
– As estruturas;
– A ideologia;
– As estruturas personalizadas;
– O Estado;
201 Noutra sistematização, cfr., o quadro dos elementos do sistema político, nas análises de G. Pasquino,
Sistemas Políticos, pp. 13 e ss, e de André Freire, Introdução, in André Freire (Organiz), O Sistema Político Português, pp. 8 e ss, aos trabalhos de David Easton e de Pipa Norris. Este outro quadro é, em síntese, o seguinte: 1. Comunidade política; 2. Regime; 2.1. Princípios; 2.2. Rendimento; 2.3. Instituições; e 3. Autoridades. Não o adoptámos, fundamentalmente por duas razões. Em primeiro lugar, porque não inclui autonomamente a ideologia entre os elementos do sistema político. E não obstante, como muito bem observa A. Marques Guedes, ob. cit., pp. 17 e 18, “uma certa maneira de encarar o Homem e a Sociedade, a posição recíproca que em razão da hierarquia de valores, por essa maneira subentendida, o Homem e a Sociedade devem ocupar, um conjunto de princípios directores, um programa de acção, um esquema de estruturas normativas e orgânicas, destinadas a valer como moldura de actividades e a funcionar como instrumentos de concretização – a noção de ideologia é tudo isto, e abarca todos estes aspectos. E ao abarcá-los, engloba em si, implícita e de par com outras, a noção de sistema político”. Em segundo lugar, porque não distingue entre elementos e perspectivas do sistema político. Assim, p. ex., falar em autoridades a propósito das pessoas que ocupam os cargos donde emanam as disposições imperativas/vinculativas de valores materiais e simbólicos para uma Sociedade – cfr., G. Pasquino, Sistemas Políticos, p. 17; André Freire, Introdução, in André Freire (Organiz.), O Sistema Político Português, p. 10 – pressupõe, como é evidente, olhar as pessoas do ponto de vista da forma de governo do sistema político. Não discutindo agora a questão de saber qual é melhor maneira de proceder à sistematização das estruturas personalizadas e não personalizadas do sistema político, podemos dizer que na perspectiva do sistema político, a comunidade política é composta “por todos (…) os que estão sujeitos à distribuição imperativa/vinculativa de valores materiais e simbólicos, operada pelo sistema político”. André Freire, Introdução, in André Freire (Organiz.), O Sistema Político Português, p. 8. Cfr., G. Pasquino, Sistemas Políticos, p. 13. Isto significa, portanto, que as pessoas que são designadas como autoridades também entram na composição da comunidade política. Esta, é composta pelos que governam e pelos que não governam e, em última análise, todos são governados; quer dizer, nem todas as pessoas governam, mas todas as pessoas são de, alguma maneira, mais ou menos governadas. Por isso, só quando olharmos para o elemento pessoas, na perspectiva da forma de governo do sistema político, é que tem sentido distinguir entre as pessoas que governam ou “autoridades” e as pessoas que não governam. Cfr., infra, n.º 55.2.