1.6 A DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO DE PESQUISA
1.6.1 O recorte temporal e os processos pesquisados
O recorte temporal eleito para a delimitação do universo de pesquisa se fundamenta no período de vigência do FUNDEF, da data em que se iniciou o processo (autuação) no Tribunal de Contas do Estado – 1998 – até o encerramento do FUNDEF – 2006 – que deu lugar ao FUNDEB.
Para a identificação dos documentos foi consultado o acervo de decisões do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, disponível no Sistema de Processos do Tribunal (SIPROC) e, ainda, os relatórios da Contas anuais do Governo do Estado publicados anualmente pelo Tribunal de Contas.
Isto posto, no desempenho de suas funções, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina se manifestou quanto ao FUNDEF por meio dos seguintes tipos de processos:
a) emissão dos pareceres prévios nominados de processos prestação de contas de Prefeito (PCP) e de processo prestação de contas do Governador (PCG) em conformidade com o disposto nos artigos 59, I, da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989) e 1º, incisos I e II da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a);
b) julgamento dos atos de gestão dos administradores públicos, que dizem respeito ao dever constitucional de prestar contas, atribuível a todo aquele que lida com recursos públicos, capta receitas e ordena despesas, que tramitam no Tribunal por meio dos processos autuados como PCA – prestação de contas anual do administrador, nos termos do artigo 59, inciso II, da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989), no artigo 1º, inciso III e 9º, todos da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a);
c) julgamento dos atos administrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, instruídos por meio de auditorias, com o objetivo de verificar a legalidade, a legitimidade, a moralidade, a economicidade, a eficiência e a eficácia dos atos administrativos, e que são autuados como processo de auditoria de registros contábeis (ARC), processo de auditoria ordinária (AOR), processo de auditoria de Licitações, contratos, convênios e atos análogos (ALC) conforme o disposto no artigo 59, incisos II e IV, da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989), no artigo 1º, incisos III e V e nos artigos 29 a 33, todos da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a);
d) julgamento de matérias identificadas em PCP ou PCG que são autuadas como autos apartados denominados de processos diversos (PDI);
e) julgamento de fatos irregulares denunciados, que são autuados como processos de denuncia (DEN) e, ainda, de fatos irregulares representados que são autuados como processo representação (REP) e representação judicial (REPJ), de acordo com o disposto nos artigos 65 e 66 da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a);
f) decisões em consulta, as quais, após o julgamento em plenário, constituem em prejulgado, de natureza interpretativa de direito em tese, em matéria de competência do Tribunal de Contas, com o objetivo de uniformizar a jurisprudência, nos termos do disposto no artigo 154 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado (SANTA CATARINA, 2001a), e que são autuadas como processo consultas (COM);
g) julgamento da legalidade dos editais de concorrência pública, quando as despesas licitadas fossem suportadas com os recursos do FUNDEF, e que tramitam como processos exame de editais de concorrência (ECO);
h) julgamento das tomadas de contas especiais (tce) – processos tce – que visa à apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e recomposição do dano quando constatados prejuízo ao erário18, nos termos do artigo 10 da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a), do artigo 32, Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a) e, por fim, do artigo 65, parágrafo 4º, do mesmo Diploma Legal.
Utilizando-se o descritor “FUNDEF”, o acervo do sistema de processos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina indicou 292 decisões exaradas pelo Tribunal de Contas do Estado. Contudo, o FUNDEF foi discutido em outros processos, ainda que este assunto não tenha integrado a deliberação final nos autos; apenas nos processos PCP e PCG foram 3020 retornos atinentes ao recorte temporal da pesquisa.
18 A Tomada de Contas Especial tem gênese em três situações: em primeira possibilidade, a
autoridade administrativa, sob pena de responsabilidade solidária pelo dano, nos termos do disposto no artigo 10 da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a) ao constatar o dano, adota as providências administrativas para a recomposição do prejuízo e, em não logrando êxito, determina a instauração do processo da tomada de contas especial, para a qualificação dos fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis, instauração do contraditório, e que, após o encerramento da denominada fase interna, deve ser encaminhada para o Tribunal de Contas para instrução e julgamento, quando deverá o débito ser recolhido ou ainda ser constituído em título executivo a ser encaminhado às Procuradorias para a execução fiscal – de competência do Poder Judiciário, para a constrição dos bens, conforme o previsto no artigo 5º, inciso XXV, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). A outra possibilidade da autuação de processo como tomada de contas especial, pode ocorrer por determinação do Tribunal de Contas à unidade gestora, nos termos do artigo 10, parágrafo 1º da Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a), fixando-lhe prazo para o cumprimento desta decisão. Por último, o Tribunal de Contas do Estado, pode decidir pela conversão de processos já em trâmite em tomada de contas especial, quando configurado o dano ao erário, seja na fiscalização de atos e contratos – processos AOR, ARC, ALC e PDI – conforme o disposto no artigo 32, Lei Complementar nº 202 (SANTA CATARINA, 2000a) e, ainda, na apreciação de denúncias e representações – processos DEN, REP e RPJ – consoante o assinalado no artigo 65, parágrafo 4º, do mesmo Diploma Legal.
Isto posto, e considerando a diversidade de tipos de processos nos quais o FUNDEF pode figurar, o universo de pesquisa foi delimitado aos processos PCP e PCG. É de se dizer que os referidos processos foram examinados em todo o seu trâmite no Tribunal de Contas do Estado: investigando-se os relatórios técnicos, pedidos de reapreciação e recursos cabíveis.
Ao realizar a seleção do material objeto da presente pesquisa considerou-se, sobretudo, a potencialidade dos reflexos políticos do parecer prévio das contas anuais que subsidiará o julgamento pelos Poderes Legislativos, cujo julgamento, ainda que vinculado a um parecer que deve ser técnico, tem, notadamente, cunho político.
A qualidade “técnica” atribuível ao parecer prévio exarado pelo Tribunal de Contas do Estado, confrontado com a função dos Parlamentos, também quer significar a suposta isenção da Corte de Contas neste processo de julgamento das contas. Mas esta expectativa do caráter técnico do parecer prévio encontra óbice no processo de escolha e nomeação dos Conselheiros dos Tribunais de Contas assentados pelo artigo 61 da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989). Os conselheiros – julgadores das contas – são nomeados pelo Governador do Estado mediante processo de escolha política, sem concurso público, na forma preconizada pelo artigo 61 da Constituição do Estado de Santa Catarina19 (SANTA CATARINA,
19 Art. 61 – O Tribunal de Contas do Estado, integrado por sete Conselheiros, tem sede na
cidade de Florianópolis, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território estadual, exercendo, no que couber, a competência prevista no art. 83.
§ 1º Os Conselheiros do Tribunal de Contas serão nomeados dentre os brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada; III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado serão escolhidos: I - três pelo Governador do Estado, com a aprovação da Assembléia Legislativa, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Plenário, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; II - quatro pela Assembléia Legislativa.
§ 3º O processo de escolha de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado obedecerá ao seguinte critério: I - na primeira, segunda, quarta e quinta vagas, a escolha será de competência da Assembléia Legislativa; II - na terceira, sexta e sétima vagas, a escolha caberá ao Governador do Estado, devendo recair as duas últimas, alternadamente, em auditor e membro do Ministério Público junto ao Tribunal; III - a partir da oitava vaga reinicia-se o processo previsto nos incisos anteriores.
§ 4º – Os Conselheiros do Tribunal de Contas terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Desembargadores do Tribunal de Justiça.
1989). O processo de nomeação dos Conselheiros dos Tribunais de Contas é deflagrado pelos próprios fiscalizados, os detentores dos mandatos eletivos, processo que requer aliados, consensos, entendimentos e renúncias, uma vez que se trata de um cargo público vitalício, ao qual se atribui, pela natureza da própria função a desempenhar, considerável poder, com remuneração equivalente ao maior subsídio vigente no Estado – parágrafo 4º do artigo 62 da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989). Não raro, o novo Conselheiro empossado é instado a julgar as contas de agente político dos quadros partidários que este mesmo julgador integrava, mas, em sentido contrário, as moções de impedimento ou suspeição são incomuns nos registros das sessões colegiadas do Tribunal de Contas do Estado.
Silveira (2006) e Davies (2001b; 2001c) assinalam que a questão do critério de escolha para a eleição dos julgadores dos Tribunais de Contas Brasileiros também é relevante para se definir a atuação destes tribunais. Ferraz (1999, p. 154) confirma esta distinção ao afirmar que, se os Parlamentos são “Órgãos Políticos por excelência”, é ainda mais relevante o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas com “a isenção e a imparcialidade típicas destes órgãos”.
Vale citar o disposto no artigo 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 64 (BRASIL, 1990a) que arrola, entre as causas de inelegibilidade, a rejeição das contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas "por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário".
No que tange às decisões pronunciadas pelo Tribunal de Contas em consulta20 – mencionadas acima na alínea “f” – atinentes ao
§ 5º – Os auditores, nomeados pelo Governador do Estado após aprovação em concurso público de provas e títulos, terão, quando em substituição a Conselheiro, as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de direito da última entrância.
20
É competência do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, inscrita no artigo 59, inciso XII, da Constituição Estadual (SANTA CATARINA, 1989), responder a consultas sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, por administradores públicos estaduais e municipais. Estas consultas, acerca de dúvidas sobre a aplicação dos dispositivos legais e regulamentares e relativas à matéria de competência do Tribunal de Contas, podem ser formuladas pelo Governador do Estado, Presidentes da Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina (ALESC) e do Tribunal de Justiça do Estado (TJE), Secretários de Estado e Procuradores Gerais, Dirigentes de autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações estaduais e municipais, Prefeitos e Presidentes de Câmaras Municipais –
FUNDEF e aos recursos destinados constitucionalmente à educação, denominadas de “prejulgados”, estas integram a pesquisa em número de 44 ementas (SANTA CATARINA, 2009a), como parâmetro de análise das decisões exaradas nos pareceres prévios. Por força de disposição regimental (SANTA CATARINA, 2001a) o Tribunal de Contas, por ato do Presidente, deve realizar a consolidação dos prejulgados, o que significa, na prática, organizá-los em ementas e veiculá-los.
Desse modo, objetivou-se na presente dissertação discutir a interpretação “em tese” conferida às regras do FUNDEF, analisar alguns dos seus parâmetros de análise e, por fim, confrontá-los com as decisões exaradas nos pareceres prévios, buscando-se sempre a identidade do FUNDEF.
Entre as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 14 (BRASIL, 1996a) focamos o FUNDEF porque, de acordo com o discurso oficial do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso que o implementou, esta seria a mais importante por “promover a imediata e efetiva redistribuição dos recursos da educação” (CHAGAS, 2004).