O relacionamento entre Executivo e Legislativo

Ao ser partir de uma concepção enraizada no presidencialismo de coalização ante as negociações políticas entre legislativo e executivo, fica difícil não contemplar a lei orçamentária sob uma ótica oportunista, na qual a lei se serviria apenas como instrumento de realizações individuais e partidárias.

Com o término da ditadura militar e a chegada da Constituição da República de 1988, instaurou-se uma nova ordem democrática no Brasil, com o reforço de ideias principiológicas, como a tripartição de poderes e o sistema de freios e contrapesos, influenciando assim todo processo que envolvia o planejamento orçamentário do governo.

A partir disso, foram criados instrumentos capazes de reorganizar toda a estrutura das legislações orçamentárias, partindo-se de uma visão democrática que reforçaria a maior participação parlamentar no processo de criação dessas leis. Exemplo disto foi a criação da PPA, LDO e LOA.

A princípio, muitos autores entenderam que essa mudança legislativa não alterou em nada, uma vez que se manteve as leis que concentravam o poder nas mãos do chefe do Executivo.

Conforme dito em capítulos anteriores, o modelo pluripartidário instituído constitucionalmente e a consequente aplicação do sistema de votação proporcional para eleição de deputados, possibilitou uma pluralidade na composição das cadeiras do Congresso Nacional. Com isso, uma vez que as novas leis orçamentárias aumentaram o poder de participação parlamentar na elaboração do orçamento, o presidente começou a ter que lhe dar com diversos partidos, muitas vezes da oposição para cumprir sua agenda de governo. Neste cenário ficou inevitável o surgimento de

um presidencialismo de coalizão. Contudo tal prática não beneficiou somente o presidente, mas também os próprios parlamentares que passaram a negociar suas propostas em troca de apoio. Figueiredo e Limongi (2005, p. 738):

[...] como o presidente controla a execução orçamentária, o Executivo poderia trocar os recursos que os parlamentares querem levar às suas bases eleitorais pelos votos que necessita para aprovar sua agenda. A liberação de recursos do orçamento, portanto, seria o meio utilizado pelo Executivo para obter o apoio dos parlamentares.

A partir dessa prática que se tornou comum no Congresso Nacional, os parlamentares poderiam angariar recursos que seriam aplicados em determinado local e se converteriam em votos nas próprias eleições. Contudo, mesmo sendo vista com uma estratégia política do parlamentar, tal prática resultaria também no enfraquecimento do próprio Poder Legislativo, uma vez que resultava na disputa entre os próprios parlamentares que usariam da mesma tática.

Um dos primeiros autores a escrever sobre a fragilidade do sistema partidário brasileiro Barry Ames, segundo autor:

Poucos partidos têm raízes genuínas na sociedade. A parte dos votos que cabe a cada partido é volátil ao longo do tempo e entre eleições presidenciais e legislativas. No Congresso, os líderes dos partidos exercem pouco controle sobre suas delegações. Muitos deputados, senão a maioria, gastam a maior parte de seu tempo arranjando empregos e projetos governamentais que rendam benefícios a seus benfeitores e eleitores. Embora partidos bem - sucedidos nas eleições abranjam uma ampla gama ideológica, alguns dos maiores partidos “de centro” são, na verdade, apenas cascas para deputados sem nenhum interesse em política. Poucos partidos se organizam em torno de questões de nível nacional; consequentemente, o Congresso raramente aborda questões sociais e econômicas sérias (AMES, 2012, p.60).

Sobre este processo também asseveram Figueiredo e Limongi (2005, p.739):

O Executivo precisa de votos dos parlamentares, mas não disporia dos meios para obtê-los. (...) como o presidente controla a execução orçamentária, o Executivo poderia trocar os recursos que os parlamentares querem levar às suas bases eleitorais pelos votos que necessita para aprovar sua agenda. A liberação de recursos do orçamento, portanto, seria o meio utilizado pelo Executivo para obter apoio dos parlamentares.

A fragilidade partidária estaria ainda aliada ao fato de que esse modelo de política possibilitaria recompensas e punições do Executivo ao Legislativo. Pereira e Mueller (2002) entendem que:

A aprovação de emendas não é o passo final no processo orçamentário. Mesmo depois de aprovado, inclusive com as emendas apresentadas, a efetiva implementação dos programas e projetos não está garantida. Cabe

ao Executivo a incumbência de liberar os recursos para as despesas especificadas no orçamento. E as regras concedem ao governo uma grande parqueza na decisão de quando e quanto será executado. Em consequência, o Executivo pode escolher estrategicamente quais emendas de um político serão apropriadas ou engavetadas, apesar de ter sido aprovadas. Isso põe nas mãos do governo um importante instrumento para recompensar ou punir os congressistas de acordo com o grau de apoio ou de oposição que lhe proporcionam durante o ano.

Contudo, alguns autores como Figueiredo e Limongi (2008), entendem que apoio não se se dá única e exclusivamente para a execução de emendas individuais, assim afirmam que:

Analisamos o orçamento como um todo e participação do Congresso na alocação da totalidade dos recursos orçamentários. Ou seja, não nos limitamos à distribuição de recursos por meio de emendas parlamentares. Tampouco tratamos apenas das emendas individuais, como se costuma fazer, o que não quer dizer que essas emendas sejam irrelevantes para o futuro eleitoral dos parlamentares. Nosso argumento é que não se poder inferir a sorte eleitoral dos parlamentares apenas pela análise dessas emendas. Da mesma forma, não se pode inferir o apoio político ao governo pela execução de emendas individuais. Procuramos mostrar que estudos que adotam esse modelo oferecem uma visão parcial da política orçamentária no Brasil. As emendas individuais representam muito pouco do total de recursos que o próprio Congresso distribui. As emendas coletivas não podem ser desprezadas. A avaliação do papel do Congresso tampouco pode se restringir à sua participação na definição das despesas de investimento (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p.12).

A partir desta proposta de estudo, os autores chegaram à conclusão de que o principal motivo de impasse entre o Poder Executivo e Legislativo se daria pela diferença de ideologias partidárias, ou seja, de um lado os que concordam com as propostas de governo e do outro os que são oposição. Com isso entenderam que se o orçamento se submetesse apena à Comissão Mista de Orçamento, emendas seriam aprovadas dentro do plano do governo.

Por conseguinte, apontaram que as primeiras pesquisas se partiram do modelo norte-americano de comissões, utilizado para reeleição parlamentar. Por isso, no primeiro momento acreditavam veemente que o presidente tinha como única arma a utilização das emendas como moeda de troca para a aprovação das suas propostas. Os estudos sobre o tema só começaram a mudar, no momento em que se percebeu que a execução das emendas não dependia exclusivamente do apoio parlamentar ao governo, mas também das diferenças partidárias entre Executivo e Legislativo.