O TERRITÓRIO NO PLANEAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS

Em 2000, a União-Europeia alavancada pelo conceito de GIRH, institui uma nova forma de encarar a protecção dos recursos hídricos, através da Directiva-Quadro da Água (DQA). A DQA estabelece um sistema para coordenar as iniciativas a aplicar pelos Estados-Membros com vista a uma melhoria da protecção dos meios hídricos da Comunidade, de modo a promover o uso sustentável da água, proteger os ecossistemas aquáticos e os ecossistemas terrestres e zonas húmidas diretamente associados e salvaguardar as futuras utilizações da água.

O principal objectivo da DQA é “estabelecer um quadro para a protecção das águas de superfície interiores, de transição, costeiras e subterrâneas, a fim de: i. evitar a continuação da degradação e proteger e melhorar o estado dos ecossistemas aquáticos e também dos ecossistemas terrestres e zonas húmidas directamente dependentes dos ecossistemas aquáticos, no que respeita às suas necessidades em água; ii. promover um consumo de água sustentável baseado numa protecção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis; iii. reforçar a protecção e o melhoramento do ambiente aquático, através de medidas específicas para a redução gradual das

descargas, das emissões e perdas de substâncias prioritárias; iv. assegurar a redução progressiva da poluição das águas subterrâneas e prevenir a sua poluição; v. contribuir para mitigar os efeitos das inundações e secas.

A DQA é provavelmente a mais complexa e completa directiva produzida pela Comissão Europeia que abrange uma componente ambiental, a água, incorporando um conceito fundamental para a sua gestão integrada, a bacia hidrográfica. Ao orientar a gestão da água por bacias hidrográficas, a DQA esperaria incentivar uma abordagem mais holística e territorialmente integrada e articulada para resolver os problemas relacionados com a água (Moss, 2004). O conceito de integração sublinhado pela DQA, e a ser aplicado ao planeamento e gestão dos recursos hídricos, traduz, entre outros, a integração dos objectivos ambientais, das diferentes formas dos recursos hídricos (águas superficiais, águas subterrâneas, zonas húmidas, zonas costeiras), dos vários usos, funções e valores da água, das diversas áreas do conhecimento e de experiências, dos stakeholders e da sociedade civil na tomada de decisão e do normativo sobre a água em uma estrutura partilhada e coerente. O cumprimento da DQA baseia-se num conjunto de princípios orientadores, entre os quais, a tomada de consciência da dimensão ambiental da água, associada à necessidade de um elevado nível de protecção dos recursos hídricos, e da dimensão territorial, promovendo um planeamento integrado ao nível da bacia hidrográfica.

O quadro de governação introduzido pela DQA, exige uma estreita articulação entre o planeamento e gestão dos recursos hídricos e o planeamento territorial. Este assunto é recorrentemente objeto de atenção dos documentos estratégicos na água, quer da União Europeia (EU, 2012, 2013), das Nações Unidas (ONU, 2015) ou da OECD (OECD, 2015). O relatório Blueprint for Safeguard Europe's Waters (EU, 2012) sublinha que as principais causas de impactes negativos no estado da água estão relacionados e incluem, entre outros, o uso do solo, o desenvolvimento urbano e as alterações climáticas e recomenda um reforço de integração destas questões no planeamento dos recursos hídricos. Através do 7º Programa de Acção em matéria de ambiente (PAA), a União Europeia reforça o incentivo à integração das questões ambientais, designadamente as da água, noutras políticas, como as territoriais, de modo a criar abordagens coerentes e concertadas produzindo benefícios recíprocos. Aliás “integrar melhor as preocupações ambientais noutras áreas de política e assegurar coerência ao criar uma nova política” constitui um dos objectivos prioritários do programa. O programa realça ainda a forte influência da agricultura na protecção da qualidade da água, chama a atenção para o aumento da

erosão do solo pela água, e sublinha que a contaminação e impermeabilização do solo são problemas persistentes. Acrescenta que “as questões ambientais, incluindo a protecção da água e a conservação da biodiversidade, devem ser integradas nas decisões relativas ao planeamento territorial para se tornarem mais sustentáveis, numa perspetiva de avançar para o objetivo de ausência de incremento efectivo de ocupação de território natural até 2050” (EU, 2013). A OECD através do documento “OECD Principles on Water Governace” enuncia como um dos princípio da governação da água “incentivar a coerência das políticas através da coordenação intersectorial especialmente entre as políticas da água e o meio ambiente, saúde, energia, agricultura, indústria, ordenamento do território e uso do solo”, através de, entre outros, mecanismos de coordenação entre planos intersectoriais (OECD, 2015).

A importância que o planeamento do território assume na protecção e salvaguarda da água e ecossistemas associados e a importância da integração das questões do uso do solo no planeamento dos recursos hídricos é realçada pela literatura da especialidade (Moss, 2004; Mitchell, 2005; Carter et al., 2005; Moss e Newig, 2010; Nielsen et al., 2013; Smith et al., 2014). É possível encontrar um conjunto de trabalhos que, por um lado, evidenciam as vantagens de melhorar as sinergias entre planeamento do território e dos recursos hídricos (Carter, 2007; EEA, 2012) e por outro identificam as razões que sustentam as dificuldades em promover a sua articulação (Stead e Meijers, 2009; Moss, 2012; EEA, 2012)

As vantagens de melhorar as sinergias entre os sistemas de planeamento territorial e dos recursos hídricos são múltiplas (EEA, 2012). Entre outras, permitem, i) contribuir para a construção de uma visão estratégica de longo prazo e facilitar a integração de várias áreas relevantes como a da DQA ou da Rede Natura 2000; ii) influenciar a localização e intensidade das actividades económicas que afetam as bacias hidrográficas; iii) facilitar a incorporação de objetivos dos recursos hídricos nos sistemas de governação e planeamento locais, verificando se as propostas de desenvolvimento salvaguardam as massas de água e contribuem para o seu bom estado; iv) partilhar ferramentas chave como a Avaliação Ambiental Estratégica e a participação pública, criando sinergias entre estas e os utilizadores envolvidos e v) constituir uma abordagem fundamental para enfrentar os riscos de inundação, na lógica da Directiva Inundações (2007/60/CE de 23.10).

Mas são ainda múltiplas as razões que sustentam as dificuldades em promover a articulação entre os sistemas (EEA, 2012): i) a experiência dos países europeus está ainda a evoluir; ii) tradicionalmente os planos de recursos hídricos e os planos de ordenamento são elaborados por diferentes setores de governação; iii) decorrem de áreas técnico-científicas e tradições diferentes; iv) os limites territoriais raramente coincidem; v) em geral têm escalas temporais e territoriais diferentes; vi) raramente compartilham conhecimentos, métodos e dados; vii) os processos de participação pública envolvem atores diferentes; e viii) dificilmente conseguem assumir uma visão integrada e coesa de sustentabilidade.

Na prática, e apesar dos progressos alcançados, devem ainda ser explorados esforços para melhor aproveitar os benefícios que uma articulação mais robusta entre o planeamento territorial e o planeamento dos recursos hídricos pode oferecer. Algumas soluções passam por i) criar orientações ao nível governamental sobre melhores formas de articulação; ii) melhorar as análises territoriais ‘água-território’ nomeadamente através da melhor representação de vulnerabilidades e de conflitos; iii) incentivar o envolvimento dos stakeholders em ambos os sistemas; iv) incentivar estratégias de comunicação entre entidades e equipas que elaboram os planos; v) melhorar a partilha de metodologias, dados e indicadores.

A execução da DQA, exige aos Estados-Membros a elaboração e implementação dos planos de gestão de região hidrográfica (PGRH). Esperava-se que estes articulassem os processos naturais da água com as actividades humanas e os seus possíveis impactes. Os PGRH preparados no âmbito da DQA devem desempenhar um papel importante na implementação dos objetivos da política europeia no domínio das águas ao nível das bacias hidrográficas. A DQA através do artigo 11º, estabelece que cada Estado-Membro assegurará a criação de um programa de medidas, para cada região hidrográfica, a ser integrado no respetivo PGRH com vista a atingir os objetivos ambientais (artigo 4º). Os programas de medidas oferecem a oportunidade para a concretização ou reforço da abordagem integrada da gestão dos recursos hídricos. Esta pressupõe a necessidade de se ter em conta que a própria utilização do território pelas mais diversas actividades humanas tem implicações sobre o equilíbrio hidrológico do solo, e sobre os recursos hídricos em geral, e o reconhecimento que a melhoria do estado ecológico da água e a redução das pressões sobre os recursos hídricos depende das opções territoriais na bacia hidrográfica.

A literatura da especialidade tem dedicado alguma atenção aos programas de medidas, os quais têm sido objeto de estudo sobre quatro perspectivas principais. A primeira está associada com a análise de custo-benefício das medidas. Para esta perspectiva, diversos autores concentraram sua atenção nos modelos de cálculo económico (Roebeling et al., 2014; Girard, 2015), com a implementação de medidas para mitigar os efeitos da eutrofização (Doody et al., 2012) e para melhorar a qualidade da água (Yan e Wang, 2010; Rocha et al., 2015). Outros, como Stemplewski et al., 2008, abordam os efeitos económicos e sociais que podem resultar da implementação de determinadas medidas, ou os sistemas de suporte de decisão para implementar o programa de medidas (Klauer et al., 2012; Junier e Mostert, 2014). A segunda centra-se na avaliação da sustentabilidade das medidas (Harmancioglu et al., 2013), da qualidade da água (Richter et al., 2013) e da integração dos serviços dos ecossistemas (Helming et al., 2013) no planeamento e gestão da água. A terceira incide sobre a importância de integrar as preocupações sobre o uso do solo no planeamento dos recursos hídricos, como requisitos para assegurar a implementação dos objectivos da DQA (White e Howe, 2003; Moss, 2004; Carter, 2007; Woltjer e Al, 2007; Smith et al., 2014; Hüesker e Moss, 2015). De acordo com White e Howe (2003), os PGRH e os seus programas de medidas devem informar outros setores de planeamento que interagem com a água, incluindo o planeamento do território, e despertar a atenção destes para os recursos hídricos. Estes autores salientam que a publicação da DQA suscitou pouca atenção na área de planeamento do território, em comparação com as questões ambientais e de engenharia. A quarta perspectiva aborda a ligação entre o programa de medidas e documentos da União Europeia como a Directiva Inundações ou quadro político emergente para mitigar os potenciais efeitos das alterações climáticas (Wilby et al., 2006; Quevauviller, 2014; Kaspersen et al, 2016; EEA, 2017). De acordo com Wilby et al. (2006), os programas de medidas devem refletir os desafios associados com as alterações climáticas, nomeadamente através de estratégias de adaptação contextual e espacial. Quevauviller (2014) salienta a importância de medidas destinadas a promover a ligação entre uso do solo, alterações climáticas e recursos hídricos.

Embora a DQA não mencione explicitamente os impactes das alterações climáticas (EC, 2009), é consensual, entre os Estados-Membros e a comunidade científica, a necessidade de reforçar a ligação entre o uso do solo e a incorporação das questões de mudanças climáticas na agenda da DQA (Quevauviller, 2014). O conceito de resiliência suportado pela DQA fornece o quadro adequado para lidar com as incertezas associadas às mudanças de clima e considerar na gestão dos recursos hídricos medidas de adaptação às alterações climáticas.

As implicações das alterações climáticas para a gestão da água foram abordadas por vários documentos da União Europeia (EU, 2009; EEA, 2008; EEA, 2009; EEA, 2017). A avaliação dos programas de medidas do primeiro ciclo de planeamento, no âmbito da DQA, revelou que os PGRH, apesar de incluírem referências às alterações climáticas, concentraram-se principalmente sobre os efeitos destas e menos na sua influência na seleção ou na formulação de medidas (EC, 2012). Estas conclusões salientaram a necessidade de esforços adicionais a serem desenvolvidos em novos ciclos de planeamento a fim de melhorar a integração de medidas específicas (de adaptação) nos programas de medidas (EC, 2012). O quarto relatório de implementação dos PGRH (EC, 2015), enfatizou a necessidade de integrar as questões de alterações climáticas, em um determinado conjunto de países, incluindo Portugal, para o qual recomendou que “ensure that climate change is adequately considered in the assessment of pressures and status of water bodies and that the objectives of the national strategy for adaptation to climate change are properly taken into account in the design of the PoMs.” (EC, 2015, p. 134). O mesmo relatório recomenda “consider and prioritise the use of green infrastructure and natural water retention measures” (EC, 2015, p. 133). Sobre as recomendações para o segundo ciclo de planeamento, Anderson (2012) refere que deve ser dada especial atenção, entre outras, às medidas que promovam a diminuição da carga de nutrientes proveniente das áreas rurais.

Alguns autores (Kronvang et al., 2008; Keesstra et al., 2018) chamaram também a atenção para a necessidade de estabelecer medidas dedicadas ao controlo da poluição tópica e difusa, que deve incluir informações técnicas, como por exemplo, limites e indicadores, preocupações espaciais tais como, as galerias ripícolas e áreas de protecção, bem como soluções baseadas na natureza (Liquete e Udias, 2016; Keesstra et al., 2018). A literatura refere que o programa de medidas deve considerar medidas para gerir ou prevenir o risco de escassez, secas e inundações, nomeadamente através da alocação de recursos para diferentes usos ou para reduzir a procura de água, através da identificação de soluções técnicas que permitam utilização racional da água e a minimização dos conflitos de usos, a demarcação de áreas de inundação, e promovendo o alargamento de zonas húmidas, construção de bacias de retenção ou usando opções naturais de retenção de água (Van Bakel, 2006; López-Moreno et al, 2014; Keesstra et al., 2018). Kail et al, (2012) sublinham a relevância das medidas que visem o controlo da impermeabilização do solo, e que promovam a infiltração natural na melhoria da qualidade ecológica da água.

De acordo com Jacobsen et al (2017) a eficácia das medidas está fortemente relacionada com factores locais e com a presença de elementos territoriais diferenciadores, como é o caso das albufeiras de águas públicas. Face à importância e às pressões a que as albufeiras estão sujeitas é expectável que por um lado, os programas de medidas incluam medidas de protecção a estas realidades e que por outro, estas envolvam aspectos associados às fontes de poluição, às questões de uso do solo, a aspectos hidromorfológicos e aos impactes das alterações climáticas.

Kidd e Shaw (2007) referem que ainda persiste a necessidade de reforçar a integração da dimensão espacial nos programas de medidas e estes, para Hüesker e Moss (2015), devem ter em conta a multiplicidade de stakeholders e os diferentes sectores e níveis de responsabilidade institucionais relacionados com a protecção dos recursos hídricos. Baaner (2011) sublinha que quando a responsabilidade de elaboração dos PGRH está atribuída a agências regionais, a gestão da água tende a ser realizada através de abordagens mais integradoras e a formulação das medidas pode ser influenciada pela natureza jurídica atribuída ao programa de medidas. Se este for vinculativo, as medidas tendem a ser elaboradas com um parafraseado condicional, e a serem mais orientadoras e informativas para permitir a gestão adaptativa. Caso contrário, as medidas devem ser detalhadas e restritivas.

A importância de convocar os agentes regionais e locais para as questões da água é igualmente salientada por um conjunto de autores (Moss, 2004, Albrecht, 2013). O fortalecimento das intervenções dos agentes locais, quer através da partilha do conhecimento aprofundado que retêm dos respectivos territórios, quer das sinergias decorrentes da sua participação contribuem para facilitar leituras territoriais mais claras e a comunicação entre os vários stakeholders. Os programas de medidas, através da forma como as medidas são formuladas e divulgadas, podem oferecer uma contribuição relevante para desenvolver ainda mais e comunicar essas ligações à sociedade. A necessidade do maior envolvimento dos municípios é evidenciada quando as interpretações dos dados de execução da DQA revelam que as principais dificuldades no cumprimento dos objetivos estabelecidos estão associadas à utilização do território pelas diferentes actividades humanas.

Embora a literatura dedique atenção aos programas de medidas dos PGRH, ainda é escassa a reflexão sobre como a formulação de medidas está a integrar o uso do solo e os potenciais riscos associados às alterações climáticos e sobre a quem está a ser dirigida a responsabilidade da implementação das medidas.

A comunidade científica há muito tem vindo a apelar para o reforço da ligação entre os recursos hídricos e o uso do solo (Biswas, 2004; Carter, 2007; Woltjer e Al, 2007; Fidélis e Roebeling, 2014). O planeamento dos recursos hídricos através do PGRH e dos seus programas de medidas pode oferecer contribuições relevantes não só para reduzir as pressões sobre o estado da água, mas também para reforçar as estratégias de desenvolvimento territorial em termos da água. A Comissão Europeia (EC, 2009) enfatiza os vínculos entre o planeamento territorial e dos recursos hídricos e recomenda melhorar a integração das questões de uso do solo nos programas de medidas em futuros ciclos de planeamento. Apesar dos contributos positivos trazidos pela DQA, para o planeamento e governação da água, algumas questões, como as ligações entre os recursos hídricos, planeamento territorial e adaptação às alterações climáticas ainda exigem mais desenvolvimento para garantir a implementação completa da gestão integrada e sustentável da água.