O open-door e a deficiência de dados

Em relação ao receio de que os EUA estariam vulneráveis ao investimento de países produtores de petróleo (Arábia Saudita, Kuwait, Emirados Árabes), os estudos realizados indicaram que tais investidores seriam conservadores e cautelosos, não havendo evidência de qualquer interesse deles em dominar o controle de empresas estadunidenses para benefício próprio (U.S. SENATE, 1976, p. 6-7).

Entretanto, uma preocupação emergiu no tocante à impossibilidade de o governo americano identificar a efetiva dimensão do investimento estrangeiro, em virtude da dificuldade de identificação da nacionalidade do proprietário final da terra.

O investimento direto em terras agrícolas poderia ser muito maior ao identificado no relatório, haja vista a aparente inadequação dos mecanismos de coletas de dados existentes, principalmente em relação à titularidade do proprietário e à autonomia da administração dos estados (State level) em relação à propriedade da terra. Assim, as informações coletadas estariam indicando apenas a ponta de um iceberg:

Senator Inouye. By this statement, are you suggesting the investment might be much larger than reported?

Mr. Berger. That is right, sir. We think there is a good deal we don‘t know about. The special surveys that were conducted all face the same problem of not being able to go beyond the legal ownership, not be able to determine the beneficial ownership.

As you know, the inadequacy of the reporting mechanisms, so far as identification of foreign ownership is concerned, is such that there is very little we can do. It is administered at the State level, so what you know may only be the tip of the iceberg. We have no strong indications of very extensive foreign ownership beyond what we have identified. (U.S. SENATE, 1976, p. 17, grifei).

O relatório evidenciou que o tipo de federalismo adotado nos EUA, onde o nível estadual detém autonomia em relação à regulação da propriedade da terra, era um fator que dificultava a identificação da titularidade do detentor do imóvel. Nesse sentido, a autonomia estatal inviabilizava o efetivo diagnóstico pelo governo federal sobre as implicações do investimento estrangeiro de maneira a justificar mudança na política vigente.

O debate registrou a necessidade de se aperfeiçoar a legislação de terras em nível estadual mais que federal, haja vista a necessidade de uniformização na coleta de informações. Esse argumento encontrava amparo na constatação de que as leis então vigentes não eram suficientes para identificar o proprietário estrangeiro:

Senator Inouye. But wouldn‘t amendments be required to carry out what you suggest? Mr. Berger. Yes, sir, it would require amendment perhaps in terms of uniformity at the State level rather than in terms of any Federal land legislation – land identification legislation.

Senator Inouye. Would the present disclosure laws be sufficient? […] Are the present disclosure laws sufficient for your purposes?

Mr. Berger. We don‘t think so. If it is important to determine the alien ownership, then the present laws are inadequate. I think the question that has to be answer is, how

important is the need to know? Is it a local matter, a matter at State level? Is it a Federal matter; are there issues which justify introduction of something at the Federal level? (U.S. SENATE, 1976, p. 17, grifei).

Destaca-se que essas discussões na arena política chamaram atenção, ainda, ao questionamento sobre a quem pertencia a preocupação governamental em relação às aquisições, se estadual ou federal.

Em relação à identidade dos proprietários de terras agrícolas, o relatório ressaltou a impotência do governo americano em identificar o efetivo titular de nacionalidade estrangeira. Evidencia-se que o tipo de federalismo layer cake prejudicava o governo federal em mapear a propriedade estrangeira, por meio dos mecanismos até então existentes.

Em outras palavras, os estudos evidenciaram que a autonomia dos estados em lidar com a propriedade da terra obstava o fluxo completo de informações ao governo federal para viabilizar a tomada de decisão sobre possíveis aperfeiçoamentos dos mecanismos de controle. Ou seja, não havia uma cooperação ou parceria entre esferas federativas nessa área de preocupação governamental.

Embora a Comissão tenha tentado investigar quem detinha a propriedade e onde se localizava a holding investidora, com base nos bancos de dados disponíveis, a identificação da primeira camada (first-tier) sobre a titularidade da terra não garantia a informação de tratar-se do efetivo controle estrangeiro. Ademais, 75 ou 80% das empresas nacionais entrevistadas não responderam à questão do proprietário final do imóvel, justificando que não sabiam ou que não podiam informar, sendo que a maioria respondeu que não sabia95:

Senator Inouye: May I ask questions as you go along? Can you give us some idea of the identity of the Latin American beneficiaries?

Mr. Kruer. No; we cannot. We did try to ascertain this information as to who was the ultimate owner, where there was a holding company, or where the U.S. reporter indicated that the first-tier owner abroad was not the ultimate owner. I would say probably 75 or 80 percent of the companies did not answer the question, saying either they didn‘t know or they felt they couldn‘t give it. Most of them, I would say, said they did not know.

95 _{George R. Kruer, Chief, International Investment Division, Bureau of Economic Analysis, Department of}

A few did, and we intent to go back and try to trace a little further, in terms of allocating investment, as far as concerns the ones that we do know. (U.S. SENATE, 1976, p. 13).

Ressalta-se aqui a limitação do Estado em alcançar o efetivo próprietário – ultimate owner - da terra pelas informações oferecidas pelos particulares. Observa-se, ainda, que pelos mecanismos burocráticos existentes, os investidores não estavam submetidos às exigências que, de fato, interessavam o governo americano, qual seja, a origem da titularidade do imóvel.

O principal argumento da impropriedade de se restringir o investimento estrangeiro nos EUA encontrava apoio na impossibilidade do Executivo e do Congresso de identificarem quem detinha o controle empresarial por ser fácil de disfarçar:

Executive and congressional reactions to F.D.I. appear to result, in part, from an inadequacy of data on such investments in realty. Foreign investors are usually absentee landowners who typically engage a property management firm to look after their investments; identifying land ownership is difficult because it involves checking local land records at the county level; furthermore, real estate investment is usually highly leveraged and thus minimal capital investment, easily disguised, may control the investment. (WEBER, 1976, p. 496).

Especificamente em relação ao investimento direto estrangeiro em propriedade agrícola, o estudo não encontrou motivos para preocupação com a propriedade estrangeira, mas destacou a inadequação dos dados disponíveis. Tal deficiência na base de dados resultaria incertezas em relação à natureza e à quantidade da propriedade estrangeira, havendo necessidade de mais investigação96:

For the Nation as a whole, the study has not found a strong factual basis for concern about foreign ownership of agricultural land and other real state. However, the inadequacy of data in this field, together with the use of indirect means of obtaining ownership and techniques to avoid ownership disclosure, results in much uncertainty as to the amount and nature of land owned by aliens, except for a new local areas for which special investigations have been undertaken and that are summarized in the Commerce report. There is a need for further investigation. (U.S. SENATE, 1976, p. 16).

96 _{Segundo Milton A. Berger, Deputy Director, Office of Foreign Investment in the United States, Domestic and}

Embora o estudo não oferecesse a dimensão exata e os efeitos do investimento direto estrangeiro em território americano, o relatório do FISA concluiu no sentido da permanência da política open-door, cuja aceitação pública dependeria do conhecimento contínuo dentro e fora do governo sobre o nível de investimento estrangeiro no país e suas implicações:

While our study does not lead us to conclude that the size, growth, practices or economic effects of foreign direct investment in this country require a change in our policy or basic treatment if such investment, we are convinced that the maintenance of an appropriate policy and public acceptance of such a policy are dependent on a continued awareness in the government and on the part of the general public of foreign investment activity and its implications. (U.S. SENATE, 1976, p. 16).

Ou seja, a compreensão dos americanos sobre a opção política de permanência do open-door ao investimento estrangeiro dependeria da melhor compreensão pelos mesmos dos arranjos burocráticos voltados ao controle desse investimento no país.

Em conformidade com as evidências oferecidas pelo relatório, o Congresso também se mostrou convencido de que a melhor prática seria institucionalizar a coleta de informações sobre a propriedade da terra agrícola adquirida por estrangeiro.

As evidências do estudo convergiram na inexistência de informações pertinentes sobre o investimento direto estrangeiro e na necessidade de uma legislação capaz de oferecer uma estrutura adequada de coleta e análise de dados em nível federal. A nova legislação garantiria os mecanismos de controle necessários ao provimento contínuo de dados e estudos especiais:

Mr. Berger. The Federal Government‘s collection of data on foreign direct investment is scattered among many agencies, an coordination of these activities is being undertaken. With the establishment of the Interagency Committee on Foreign Investment in the United States and the Office of Foreign Investment in the United States with the Commerce Department, a framework now exists for improving the collection and analysis of pertinent data.

Also, the 1974 benchmark survey provides more complete data than was previously available. However, additional regular mandatory statistical surveys and a regular statistical collection program not now possible under present legislative authority are needed to provide continuing current data and special studies.

[…]

The executive branch monitoring program already undertaken, buttressed as required by legislation providing the necessary authorization for data gathering, should go a

long way toward meeting that objective. In addition, some examination of existing restraints on inconsistencies in the pertinent laws and their application are minimized. (U.S. SENATE, 1976, p. 17, grifei).

Outro aspecto destacado na conclusão dos trabalhos do Congresso foi no sentido de que a maior participação estrangeira no mercado americano tende a torná-lo mais eficiente, sendo, nesse sentido, benéfica ao país.

Considerando a circunstância de que um tipo de controle em relação à propriedade residia em nível estadual e que não existiam evidências no sentido de os EUA estarem ameaçados pelo investimento estrangeiro direto em terra, a partir dos dados coletados no estudo, a decisão estratégica adotada pelas elites políticas foi no sentido da permanência do padrão de mercado aberto.

Entretanto, uma segunda decisão que emergiu dos estudos foi no sentido do governo federal americano introduzir mecanismos institucionais de monitoramento sobre o nível de investimento estrangeiro, como indicação de preocupação com o fenômeno sem, no entanto, interferir na política open-door.

A administração republicana de Nixon e Ford nos EUA se opôs a qualquer nova restrição ao investimento estrangeiro nos EUA, exceto na hipótese absolutamente necessária para proteção da segurança nacional:

The Nixon Administration's pro-F.D.I. position was definitively stated before a Senate Hearing, and President Ford has continued this position, stating:

My Administration will oppose any new restriction on foreign investment in the United States, except where absolutely necessary on national security grounds or to protect essential national interests. (WEBER, 1976, p. 496).

A opção política delineada pelos EUA na década de 70 evidencia a continuidade da trajetória da política de portas abertas ao investimento estrangeiro direto em terra. Essa política tem raízes na teoria econômica de livre mercado, que até a Primeira Guerra

Mundial baseou-se na necessidade de financiar a industrialização e na expansão de uma economia em desenvolvimento:

The United States has historically maintained an open-door policy towards foreign investment. This policy has theoretical roots in free-market economic theory, and until World War I had its practical roots in the need to finance the industrialization and expansion of a developing economy. (TATE, 1990, p. 1).

O diagnóstico alcançado pela Comissão de estudos conduzidos no âmbito do Senado americano possibilitou a implementação de mecanismos institucionais para monitoramento permanente do investimento estrangeiro direto no país em nível nacional.

Imediatamente após a conclusão dos trabalhos do FISA, no Congresso americano, foi instituído o International Investment Survey Act of 1976 (IITSA), com o objetivo de monitorar o nível de investimento direto estrangeiro pelo Departamento de Comércio (U.S. Department of Commerce- Bureau of Economic Analysis)97, com o mínimo de oneração às transações internacionais:

The FISA produced nine volumes of information, and with certain elements afraid that "scrutiny" would deter foreign investment, Congress was motivated in part to pass the International Investment Survey Act of 1976 (presently, IITSA). The Act is implemented by the Bureau of Economic Analysis (BEA), who reports on the current level of foreign direct investment. It should be noted that the Act explicitly dictates it is to be carried out "with a minimum burden on business" and that "nothing in this Act is intended to restrain or deter foreign investment in the United States, United States investment abroad, or trade in services". (WILSON, 2012, p. 6).

O IITSA dotou o Departamento de Comércio dos EUA das bases institucionais para o monitoramento do investimento estrangeiro por um grupo investidor, ou seja, considera o foreign parent como um U.S. affiliate para fins de coleta de dados98. Em outras palavras, o

97 _{Sobre o banco de dados do U.S. Department of Commerce em relação ao investimento estrangeiro nos EUA,}

consultar:http://www.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=2&step=1#reqid=2&step=7&isuri=1&202=1&203=22&20 4=4&205=1,2&200=2&201=1. Acesso: 28/02/2015.

98 _{A coleta de dados exige informações detalhadas pela empresa nacional (sede nos EUA), especialmente em relação}

à ramificação do empreendimento dentro do território americano, como se pode observar das tabelas explicativas constantes do formulário (FORM BE-15A). Disponível em: http://www.bea.gov/surveys/pdf/BE15Aweb.pdf. Acesso: 28/02/2015.

monitoramento introduzido pelo IITSA busca identificar o ―pai‖ do investimento estrangeiro e seus afiliados em empresa americana99.

Dois anos depois, foi introduzido o Agricultural Foreign Investment Disclosure Act of 1978 (AFIDA), que, até os dias atuais, é o principal ato legislativo relacionado ao controle do investimento direto na propriedade agrícola nos EUA100. Essa lei foi assinada em meio ao clima de falta de dados, que preocupava políticos, burocratas e povo americano:

The main legislative act directly relating to agricultural landholding is the Agricultural Foreign Investment Disclosure Act of 1978 (AFIDA) […].

When AFIDA was passed in 1978 there may have been a claimed lack of data on foreign farmland ownership. (WILSON, 2012, p.6, 10).

O debate que antecedeu ao texto de lei constante da AFIDA considerou ainda os estudos abrangentes registrados nas discussões do Implementation of Resources Planning Act sobre a estrutura agrícola estadunidense 101.

99 _{Por meio do IITSA, atualizado em 1984, o Departamento de Comércio, a partir de uma base variada de coleta de}

dados dentro do Executivo federal, mantém atualizado o monitoramento do fluxo de capital estrangeiro nos EUA. Informações sobre bases de dados, conceitos, métodos utilizados no monitoramento do nível de investimento estrangeiro nos EUA (ano 2014), encontram-se disponíveis em: http://www.bea.gov/international/pdf/concepts-

methods/ONE%20PDF%20-%20IEA%20Concepts%20Methods.pdf. e

http://www.bea.gov/scb/pdf/2014/07%20July/0714_direct_investment_positions.pdf. Acesso: 28/02/2015. O arranjo institucional é no sentido de impor a todas as empresas estadunidenses, ou seja, nacionais americanas, proprietária de bens imóveis, exceto residenciais de uso pessoal e sem fins lucrativos, o envio de informações ao U.S.

Department of Commerce sobre a titularidade em relação à terra e o controle empresarial por meio de formulários específicos. Essa categoria vincula-se ao controle estatal desde que possua, em seu quadro societário, uma pessoa estrangeira que detenha diretamente e/ou indiretamente dez por cento do capital votante (ou equivalente).

100 _{EUA. Public Law 95–460, 92 Stat. 1263, Oct. 14, 1978. Agricultural Foreign Investment Disclosure Act of 1978.} 101_{As discussões ocorreram no âmbito do Committee on Agriculture, do Subcommittee on Forests, da House of}

Representatives registrado no ―Hering -1977-HAG-0015. Title: Implementation of Resources Planning Act. July 26,

A AFIDA introduziu um sistema nacional de coleta de dados em relação à propriedade estrangeira em terras agrícolas nos EUA, por meio de unidade burocrática da esfera federal102. Não foram identificadas propostas de lei em andamento no Congresso americano com o objetivo de alterar esse mecanismo de controle de compra de terras por estrangeiros em nível federal103.

IITSA e AFIDA foram mecanismos institucionais criados no âmbito do governo federal para coleta de informações sobre investimento estrangeiro direto com reflexos na titularidade da propriedade de bens imóveis no território estadunidense104.

No início da década de 70, período de discussão e de implementação da AFIDA, dados da U.S. Department of Agriculture (USDA, 1974) indicavam que 58% das terras dos EUA pertenciam a particulares (indivíduos ou empresas), 38% eram de domínio federal, 6% estavam sob jurisdição estadual e local, e 2% eram de tribos indígenas, conforme ilustrado na

Figura 2 a seguir:

102 _{―The Agricultural Foreign Investment Disclosure Act (AFIDA) became law in late 1978. The regulations, Part}

781, Disclosure of Foreign Investment in Agricultural Land were created to implement the AFIDA. In particular, they were created to establish a nationwide system for the collection of information pertaining to foreign ownership in U.S. agricultural land‖. Fonte: USDA (2015).

103 _{Pesquisa realizada pela autora por meio de ampla base de dados legislativos disponibilizada pela Harvard Law}

University, com apoio de bibliotecária, em 13 de maio de 2015 (Palavras chaves utilizadas com variadas combinações: agriculture+agricultural+investment+foreign+land+farm+alien).

104 _{Existem outros arranjos institucionais com o objetivo de monitorar o nível de investimento estrangeiro nos EUA,}

tais como: Investment and International Financial Data Improvements Act of 1990 e Domestic and Foreign

Investment Improved Disclosure Act of 1977; entretanto este trabalho explora a AFIDA como mecanismo de monitoramento de terra agrícola pelo governo federal.

Figura 2 - Distribuição da propriedade de terra (EUA)

Fonte: Platt (2004, p. 5).

Mesmo diante do argumento de burocratas no sentido da saudável ―interdependência econômica‖, pesquisa da década de 90 revelou que três quartos dos americanos entendiam que a soberania dos EUA estaria de certa maneira ameaçada com o crescimento do investimento no país, evidenciando a pressão exercida pela sociedade no Estado105, com vistas a um tratamento restritivo ao estrangeiro proprietário de terras no país.

Algumas evidências sobre a permanência do ideal político de open-door podem ainda ser observadas, em momento mais recente, no discurso do Presidente Bush, em 10 de maio de 2007, considerando o episódio Dubai106, o qual envolveu a venda de seis portos de

105 _{Uma pesquisa do New York Times evidenciou a pressão social para maior controle do capital estrangeiro no país:}

―[o]pinion surveys indicate that three-quarters of the American people fear that the United States's sovereignty is

somehow threatened by foreign investment, which now totals $2 trillion, including $401 billion in direct investment. That includes such high-profile investments as a controlling stake in Rockefeller Center, bought by the Mitsubishi Bank and a Japanese real estate group; the Honda Motor Company's auto plant in Marysville, Ohio, and the Sony Corporation's purchase of CBS Records‖. Disponível em: http://www.nytimes.com/1990/07/23/business/proposals-

on-foreign-investors.html. Acesso: 11/02/2015.

106 _{O caso Dubai pôs em evidência a vulnerabilidade dos EUA ao vender infraestruras críticas, como os portos, a}

país que integra os Emirados Árabes Unidos, e direcionou o debate político para aspectos da segurança nacional, considerando o contexto dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. Segundo o Senator Levin, milhões de

propriedade da empresa britânica Peninsular and Oriental Steam Navigation Company (P&O) para Dubai Ports World (DP). Essas operações portuárias teriam fragilizado os EUA em