A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento por excelência ou orçamento propriamente dito.
É através da LOA que o governo realiza ano a ano o que foi planejado para ser executado em quatro anos. Esse planejamento de quatro anos está inserido no PPA.
Os entes da Federação do Brasil atualmente utilizam o denominado
Orçamento-Programa, o qual é baseado nos programas de trabalho
do governo. Observe este regramento legal:
Lei nº 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade.
É importante esclarecer que conforme a Lei 4.320/64, o exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil.
Veja: “Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano
civil.”
Não confundir exercício financeiro com o ciclo orçamentário, este não coincide com o ano civil. Seu ciclo inicia-se com o planejamento e conclui-se com a avaliação da gestão.
(grifo nosso)
No Orçamento-Programa as ações governamentais são planejadas e estruturadas através de programas, pois a preocupação maior do Estado não é saber simplesmente o objeto do gasto público, mas sim o objetivo
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do gasto, os trabalhos desenvolvidos em prol da população, ou seja, os produtos ou serviços oferecidos.
O Plano Plurianual – PPA irá definir os objetivos estratégicos para o período de quatro anos, os quais serão colocados em prática através dos programas de trabalho do governo, contidos na Lei Orçamentária Anual – LOA.
Objetivo e finalidade da lei de orçamento:
É na lei orçamentária que o governo prevê a arrecadação de receitas e
fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder
Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.
Em realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamentárias, porém, quem executa a maior parte das despesas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principal função.
Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária, genericamente falando, funciona da seguinte forma:
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o Ministério Público), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo (o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que realiza a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional.
Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa competência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República (art. 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusiva e vinculada, conforme visto acima. Nunca é demais mencionar! Alexandre de Moraes descreve que a iniciativa acima mencionada é exclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativa legislativa
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vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594).
(CESPE – ACE/TCU) Os órgãos do Poder Judiciário, as casas do Congresso Nacional e o Ministério Público, amparados na autonomia administrativa e financeira que lhes garante a Constituição Federal, devem elaborar as respectivas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias e encaminhá-las ao Congresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto de lei orçamentária do Poder Executivo, ou seja, até quatro meses antes do encerramento do exercício.
Resolução
Nenhuma proposta orçamentária pode ser enviada diretamente ao Congresso Nacional - CN, independentemente da autonomia de cada Poder, a proposta orçamentária de cada órgão ou Poder deverá ser encaminhada ao Executivo, para fins de consolidação e respectivo envio ao CN. ERRADO.
Questionamento importante! Caso o Presidente da República se omita, deixando de encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso Nacional, pode, qualquer parlamentar, apresentar essa proposta?
Não, essa competência é exclusiva do Presidente da República. A
proposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
Na Administração Pública, as receitas a serem arrecadadas já estão previstas em Lei. Incumbe ao Poder Executivo prever a sua arrecadação para o ano subseqüente e a fixação das despesas em função dessas receitas.
Ao Congresso Nacional compete autorizar, através de lei, a execução orçamentária – princípio da legalidade.
Na proposta orçamentária as despesas devem ser iguais as receitas, é o denominado princípio do equilíbrio orçamentário.
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Qual é o conteúdo da LOA? A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (art. 2º, da Lei nº 4.320/64).
Não são somente esses princípios, existem outros previstos na CF e em outras normas, os quais mencionaremos quando estudarmos os princípios orçamentários.
Conforme estudado acima, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da lei orçamentária anual, posto que possui como função primordial orientar a elaboração da LOA (art. 65, § 2º, da CF).
(CESPE – MJ/DPF – Téc. Contabilidade) Segundo os dispositivos legais, o orçamento público deverá obedecer aos princípios da unidade, universalidade e anualidade.
Resolução
O comando da questão está exatamente conforme disposto no art. 2º da Lei nº 4.320/64, que enumera esses três princípios (unidade, universalidade e anualidade). CERTO.
A elaboração orçamentária inicia-se com o levantamento de informações para definição do rol de programas, ações e localização dos gastos a serem realizados.
A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o planejamento operacional da administração pública.
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40 O preceito constitucional abaixo mencionado
é muito exigido nos concursos públicos!
Conforme o § 8º do art. 165 da Constituição Federal, o Congresso Nacional pode, na própria LOA, autorizar:
Existem dois tipos de autorização para a abertura de créditos adicionais. A autorização “genérica”, inserida na própria lei orçamentária e a autorização “específica” aprovada em lei especial, durante a execução orçamentária.
Funciona assim: a autorização genérica é somente para abertura de
créditos adicionais suplementares e poderá ser inserida na LOA. A autorização específica é para a abertura de créditos adicionais suplementares, especiais e extraordinários.
Exemplo: Ao enviar o projeto de lei da LOA ao Congresso Nacional, o
Presidente da República poderá inserir um artigo com os seguintes dizeres: fica o chefe do Poder executivo autorizado a abrir créditos adicionais suplementares durante o exercício financeiro em até 10% das receitas correntes – autorização genérica.
Esgotados os créditos autorizados na LOA, o Chefe do Poder Executivo poderá solicitar a abertura de créditos suplementares através de um projeto de lei específica – autorização específica.
Existem três tipos de créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). Na LOA o Congresso
► a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; ► abertura de crédito adicional, somente o suplementar;
► a realização de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO.
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Nacional somente poderá autorizar a abertura de crédito adicional
suplementar.
Portanto, a CF veda que o Legislativo autorize, na própria lei orçamentária anual, que o Executivo realize a abertura dos créditos
especial e extraordinário.
A autorização para a abertura de créditos suplementares na LOA é uma exceção ao princípio da exclusividade. Essa autorização na LOA estaria fugindo, “em tese”, ao escopo orçamentário. Em princípio, a LOA deveria tratar somente de previsão de receitas e fixação de despesas. O § 5º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a Lei Orçamentária Anual compreenderá:
Quanto ao orçamento da seguridade social é importante mencionar que envolve três grandes áreas:
► o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
► o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
► o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O orçamento fiscal será referente:
Aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta;
Inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder público.
O orçamento de investimento será referente:
Às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
O orçamento da seguridade social será referente:
A todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta;
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► saúde;
► Previdência;
► Assistência social.
São áreas de grande carência e relevância social e atende basicamente a sociedade mais necessitada.
(CESPE/MPU 2010 – TÉC. ORÇAMENTO) Os orçamentos fiscais de investimento das empresas estatais e da seguridade social devem ser compatibilizados com o PPA.
Resolução
O orçamento da seguridade social previsto na LOA NÃO possui a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional e NEM há necessidade de compatibilidade com o PPA.
Isso porque o orçamento da seguridade social é destinado, em especial, ao atendimento de demandas sociais: saúde, previdência e assistência social, ou seja, não há, especificamente, investimentos que necessitem compatibilização com o PPA.
Observe as regras constitucionais: § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
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reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
ERRADO.
7.1. Encaminhamento e vigência da LOA
O Encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual, ao Legislativo, será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT – CF).
A LOA tem sua vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, de regra, coincide com o ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezembro). Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária, ou seja, a LOA e a LDO são para o período de um ano e o PPA será para quatro anos.
7.2. A LOA e as implicações na LRF
Depois de aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a Lei Orçamentária Anual - LOA ganhou ênfase e passou a ter mais relevância, ou seja, maior dimensão.
O art. 5º da LRF estabeleceu que o projeto de lei orçamentária anual deva ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual (PPA), com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com a própria LRF. Essa é a regra de integração entre as leis orçamentárias.
Em realidade, essa integração entre o PPA e a LOA tem sido bastante comprometida em virtude da falta de rigor no cumprimento dos prazos na elaboração dos instrumentos de planejamento.
Por muitas vezes no Brasil a LOA foi aprovada e publicada com defasagem de até cinco meses em relação a data prevista na CF.
(CESPE – Analista Administrativo/STF) Tem- se observado, no Brasil, que o calendário das matérias orçamentárias e
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a falta de rigor no cumprimento dos prazos comprometem a integração entre planos plurianuais e leis orçamentárias anuais.
Resolução
O § 2º do art. 35 do ato das disposições constitucionais transitórias estabelece as seguintes regras:
1. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
1.1. O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
1.2. O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro
e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
1.3. O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
A referida lei complementar acima prevista ainda encontra-se em tramitação no Congresso Nacional por mais de 10 anos. Atualmente encontra-se m vigor a Lei Nacional nº. 4.3240/64, aprovada como lei ordinária, porém, recepcionada pela CF/88 como lei complementar. É comum no Brasil, em especial no nível Federal, o encerramento do exercício financeiro sem a aprovação da LOA. Já houve ano que a LOA fora aprovada só em junho do ano subseqüente.
É óbvio que essa situação compromete a integração entre planos plurianuais e leis orçamentárias anuais, em especial no que se refere a investimentos, posto que “em tese” nenhum investimento pode ser realizado sem que a LOA tenha sido aprovada. CERTO.