Os estudos sobre agenda

As pesquisas de McCombs e Shaw (1972) sobre a campanha eleitoral norte- americana de 1968 trouxeram uma inovação: pela primeira vez se usou o termo agenda- setting para designar a influência exercida pela mídia sobre os temas debatidos pelo publico. O estudo de McCombs e Shaw teve como objeto a eleição presidencial norte-

52 americana de 1968 e verificou que a mídia influenciava o que pensavam os eleitores e também os candidatos, que incluíam temas de interesse dos eleitores em seus discursos de campanha.

Mas as origens desse conceito são bem anteriores. Há quem afirme que essa defi- nição remonta a Lippmann (1922), que afirmava que nossa percepção da realidade é mediada por imagens que formamos em nossa mente e que os meios de comunicação desempenham papel importante nessa definição de realidade, pois nos dizem quais são os assuntos mais importantes que estão ao nosso redor (FORMIGA, 2006; GUTMANN, 2006; SILVA, 2008).

Outros destacam a importância de Schattschneider (1960), para quem o poder fun- damental do Estado seria derivado da sua capacidade de definir problemas, alternativas e conduzir as decisões (CAPELLA, 2006; CALMON; MARCHESINI, 2007).

Ao proporem uma análise da produção acadêmica nacional sobre formação da a- genda governamental, Calmon e Marchesini (2007) refazem o caminho tomado pelas teorias de formação da agenda, começando por Schattschneider e abordam o principal modelo teórico estudado na Ciência Política e na Administração Pública, o modelo de múltiplos fluxos, de Kingdon, já mencionado em nossa pesquisa.

Assim, consideramos importante citar outras contribuições do artigo Análise de

Políticas Públicas no Brasil: Estudos Sobre a Formação da Agenda Governamental, de

Calmon e Marchesini, apresentado no XXXI Encontro da Associação Nacional de Pós- Graduação e Pesquisa em Administração.

Segundo os autores, ―formação da agenda de políticas públicas é o processo pelo qual determinados problemas tornam-se alvo de atenção e ação do Estado‖ (CALMON ; MARCHESINI, 2007). Baseados na classificação de Kosicki (1993), os autores agru- pam os estudos sobre agenda em três abordagens: (i) os trabalhos que priorizam a análi- se da formação da opinião pública e que estão associados ao trabalho de McCombs e Shaw (1972); (ii) os trabalhos que analisam a formação da agenda de políticas públicas nas áreas de ciência política e administração pública (KINGDON, 1995; BAUM- GARTNER; JONES, 1991, 1993); (iii) os trabalhos sobre os fatores que influenciam a formação da agenda da mídia.

Nos estudos sobre a formação da agenda da opinião pública, destaca-se a impor- tância que determinados temas assumem para o público em geral. Em um primeiro mo- mento, o foco foi na influência da mídia na seleção dos temas que afetam a opinião pú- blica e, posteriormente, passa a ser a influência da mídia não só na seleção, mas também

53 na interpretação dos temas que preocupam a opinião pública (CALMON; MARCHE- SINI, 2007; TAKESHITA, 2005).

Os estudos que examinam a agenda de políticas públicas dão ênfase à variação na importância de determinados temas na agenda dos tomadores de decisão, especial- mente os membros do Executivo e do Legislativo. Já os estudos sobre os meios de co- municação de massa, examinam os fatores que influenciam as decisões da mídia sobre os temas que pautarão a cobertura realizada no dia-a-dia.

Para Birkland (2001), a forma por meio da qual problemas e alternativas ganham ou perdem atenção do público e das elites configura a agenda pública, que deriva da competição entre grupos, porque nenhum sistema político é capaz de solucionar todos os problemas de uma sociedade ao mesmo tempo. Essa definição vai ao encontro da racionalidade limitada de Herbert Simon, que norteou os estudos de Kingdon e Baum- gartner e Jones, já mencionados nas seções anteriores. Birkland avalia que a agenda pode ser algo bastante concreto, como a lista de projetos de lei a ser votados pelo Con- gresso ou um conjunto de crenças sobre um problema e as formas de resolvê-lo.

De modo mais específico, Cobb, Ross e Ross (1976) definem que a formação da agenda governamental é o ―processo pelo qual as demandas dos grupos da população são transformadas em itens para os quais os agentes públicos prestam atenção seriamen- te‖ (COBB; ROSS; ROSS, APUD CALMON; MARCHESINI: 2007, p.2). Outra defi- nição é a de Villanueva (2000), segundo a qual agenda governamental é tudo que é ob- jeto da ação estatal.

As teorias sobre formação de agenda podem ser agrupadas conforme o tipo de abordagem. Essa caracterização foi feita por Stone (1989). Segundo ele, um conjunto de trabalhos analisa a evolução das agendas de políticas públicas. O foco não é a natureza dos temas, mas sim a identidade, características e interações entre os atores políticos envolvidos na formação da agenda, incluindo os líderes políticos, grupos de interesse e burocratas. O trabalho de Kingdon (1995) se enquadra nesse grupo.

Outro grupo segue a tradição de Schattschneider (1960) e Lowi (1972), ao sali- entar a importância da natureza dos problemas (urgentes ou rotineiros; novos ou recor- rentes; com impactos de curto ou longo prazo; com impacto na economia ou na socie- dade como um todo). Dos modelos já estudados, pode-se incluir nesse grupo o modelo do equilíbrio interrompido, de Baumgartner e Jones (1993).

Cobb e Elder (1983), segundo a classificação de Stone, estão nesse conjunto porque avaliam como os assuntos são definidos e como os conflitos na formação da

54 agenda são administrados. Segundo eles, a formação da agenda ocorreria na medida em que um tema passasse a despertar a atenção de uma audiência mais ampla ou mais aten- ta, isto é, bem informada e capaz de influenciar as decisões sobre temas relevantes. Na avaliação deles, problemas com precedentes e impacto de longo prazo, ou que sejam definidos de forma simples, mas abstrata e tenham um grande apelo social têm maior impacto na agenda governamental. A capacidade de atenção do público aumenta em função de cinco características (CALMON; MARCHESINI: 2007, p. 3)

(i) Grau de especificidade: quanto mais abstrata for a definição de um

problema, maior é a probabilidade de despertar a atenção de uma audiência mais ampla;

(ii) Importância: quanto mais importante o tema é para a sociedade, maior é a

probabilidade de atingir o público;

(iii) Relevância temporal: quanto mais duradouro for o possível impacto do

problema, maior será a audiência;

(iv) Grau de complexidade: problemas mais simples e fáceis de serem

compreendidos atingem uma audiência mais ampla;

(v) Precedência categórica: problemas com precedentes similares atingirão mais

rapidamente uma audiência mais ampla.