Punctuated equilibrium model

O modelo do equilíbrio interrompido (Punctuated equilibrium model) foi elabo- rado por Frank Baumgartner e Bryan D. Jones (1993). O modelo se remete ao incremen- talismo de Lindblom, pois, segundo esse modelo, a política se desenvolve de maneira

35 estável, incremental, e as decisões são tomadas pouco a pouco, sem grandes mudanças, até o momento em que a estabilidade é interrompida por momentos de crise.

Segundo Celina Souza, a noção de longos períodos de estabilidade interrompi- dos por mudanças radicais vem da biologia. Já a racionalidade limitada de Simon, que também inspirou os estudos de Kingdon, serve agora para corroborar as ideias de Baumgartner e Jones. Partindo dessa racionalidade limitada, os governos não podem

tomar todas as decisões ao mesmo tempo. Assim, delegam autonomia para que grupos diferentes se reúnam e discutam diferentes problemas. Esse círculo político onde os temas são debatidos, composto por representantes governamentais de diferentes órgãos envolvidos, especialistas, parlamentares e atores não-governamentais, é chamado por Baumgartner e Jones de subsistema. Esse subsistema é semelhantes às policy communi-

ties de Kingdon.

Ainda segundo Souza, os subsistemas produzem debates de forma paralela, pois várias questões ou soluções possíveis são discutidas ao mesmo tempo. A partir das dis- cussões, uma ou duas soluções são percebidas como viáveis, seja por obterem maior consenso, seja porque o ambiente político e a conjuntura socioeconômica do país tor- nam essa solução possível. Nesse caso, essas possíveis alternativas atingem um policy

monopoly (monopólio de políticas), ultrapassam o subsistema, atingem o macrossistema

político (líderes governamentais) e entram na agenda decisional.

Capella, no artigo já mencionado (2007), explica as duas características funda- mentais que constituem os monopólios: a estrutura institucional que permite ou restrin- ge o acesso ao processo decisório e uma ideia fortemente associada com a instituição e com os valores políticos da comunidade. A chave para entender os períodos de estabili- dade ou mudança é a ―forma como uma questão é definida, considerando que essa defi- nição se desenvolve dentro de um contexto institucional que pode favorecer determina- das visões políticas em detrimento de outras (CAPELLA, 2007: p. 112).

Outros conceitos são centrais à teoria de Baumgartner e Jones: policy images e

policy venues. As policy images, segundo Capella, são ideias que sustentam os arranjos

institucionais e permitem que o entendimento de uma política seja simples e direto entre os membros do subsistema, que é fundamental para a mudança rápida e o acesso de uma questão ao macrossistema. Ou, nas palavras dos próprios autores: ―a criação e a manu- tenção de um monopólio de políticas estão intimamente ligadas com a criação e a manu- tenção de uma imagem de apoio‖ (Baumgartner & Jones, 1993, APUD Capella, 2007, p. 112).

36 Capella explica que as policy images são desenvolvidas com base em informa- ções empíricas e apelos emotivos (tone). Segundo ela, mudanças rápidas no campo dos ―apelos emotivos‖ da imagem podem influenciar a mobilização em torno de uma ideia. Uma mesma questão pode ter diferentes imagens políticas. Um exemplo são as catástro- fes urbanas, como enchentes ou terremotos. Uma imagem possível da questão é supor que essas catástrofes são fenômenos naturais e, nesse caso, não se esperam ações por parte dos governos; outra possibilidade é considerar que o fenômeno só foi absoluta- mente destrutivo em razão da negligência governamental. Nesse caso, a imagem pode levar à consideração da necessidade de uma política pública específica, e a questão pas- sa a ser um problema a ser resolvido. Conforme Capella, os formuladores de políticas empenham-se na construção de imagens calculando os ganhos e os custos de um deter- minado entendimento, mas eles não têm controle sobre os impactos dessas imagens no sistema político, nem sobre quais as possíveis soluções apresentadas. Quando a imagem da política é positiva, ou seja, os atores vislumbram ganhos com essa política em rela- ção à situação anterior, temos o feedback positivo; se os ganhos não suplantam as per- das, temos um feedback negativo.

Já as policy venues ou arenas políticas são as instituições ou grupos que têm au- toridade para tomar decisões sobre uma questão, ou como dizem os autores, ―as arenas políticas são locais institucionais em que as decisões oficiais sobre uma determinada questão são tomadas (Baumgartner & Jones, APUD Capella, 2006: p. 114).

Assim, ao mesmo tempo em que os decisores políticos procuram garantir uma imagem comum sobre as questões, procuram também influenciar as instituições que têm autoridade sobre essas questões. A busca de arenas favoráveis para a divulgação de pro- blemas e soluções (venue shopping) e a criação de policy images estão vinculadas. Isso nos remete à clássica tipologia de Theodor Lowi, que classifica as arenas políticas em quatro tipos: arenas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas.

As arenas distributivas são aquelas onde as decisões são tomadas pelo governo de forma a desconsiderar a limitação dos recursos. Frey (2000), utilizando a tipologia de Lowi, argumenta que são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, porque parecem distribuir vantagens e não acarretam custos para outros gru- pos. Em geral, segundo o autor, potenciais opositores costumam ser incluídos na distri- buição de serviços e benefícios. Um exemplo seria as políticas clientelistas regionais.

As arenas regulatórias envolvem burocracia e grupos de interesse. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração

37 específica das políticas. No Brasil, algumas políticas passam por regime de concessão e dependem de marcos regulatórios, como os setores de energia ou de comunicação.

O terceiro tipo de arena é o das políticas redistributivas. Celina Souza (2006) es- clarece que essas políticas atingem maior número de pessoas, como as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário. Na visão de Frey, o processo político da redistribuição costuma ser polarizado e conflituoso.

Há ainda políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Segundo Frey, são elas que determinam as regras do jogo e a estrutura dos processos e conflitos políti- cos, estabelecendo condições gerais para a negociação das políticas distributivas, redis- tributivas e regulatórias.

Passamos a mais um modelo de análise política, a análise de redes políticas.