Os principais problemas do TER identificados pelos gestores e planejadores/

opção comum para a execução deste serviço. Portanto, como é obrigatório que se realize processos licitatórios para a efetivação destes contratos, a administração pública municipal deve atentar para os procedimentos legais sobre a contratação de bens e serviços relacionados ao Transporte Escolar Rural (CEFTRU; FNDE, 2008).

1.2. Os principais problemas do TER identificados pelos gestores e planejadores/ operadores

Outra importante contribuição da percepção dos gestores e planejadores/operadores do TER para o desenvolvimento de políticas públicas relaciona-se com a identificação dos problemas. Conforme sugerido por Souza (2006) a identificação do tipo de problema que a política pública visa solucionar é importante para modelar o planejamento e a implementação da política pública. Como estes atores são os principais responsáveis pela gestão e operação do TER nos municípios, eles possuem uma visão pragmática da problemática em que se insere o transporte escolar.

A análise da percepção dos entrevistados permite identificar quatro grandes focos de interferências negativas para a oferta de um serviço adequado de transporte escolar: i)

veículos/frota inadequados; ii) péssimas condições das vias; iii) quantia insuficiente de

recursos; e iv) falta de compreensão e cooperação dos alunos, pais e comunidade em geral.

Segundo os gestores e planejadores/operadores, a frota de TER apresenta quantidade insuficiente de veículos e não possui veículos reservas. Além disto, são veículos velhos e pequenos, consequentemente, apresentam ocupação inadequada (alunos viajam em pé) e péssimas condições de conservação e limpeza. Neste sentido, a atual frota de transporte escolar não proporciona conforto nem segurança às crianças e aos jovens que são transportados.

Os dados coletados sobre as condições inadequadas das vias utilizadas pelo Transporte Escolar Rural apontam que as estradas são ruins porque não possuem infraestrutura

decorrente da falta de pavimentação, das grandes dificuldades de acesso às estradas e das mudanças climáticas sazonais (períodos de secas e chuvas).

No que tange a problemática dos recursos, mais de 70% das verbalizações dos gestores e planejadores/operadores sobre os aspectos negativos deste tema abordam que a quantia destinada é considerada insuficiente.

Por fim, os resultados mostram que os aspectos negativos relacionados à falta de compreensão e cooperação da população relacionam-se com a omissão de co- responsabilidade da população com o transporte escolar. Além de identificar o transporte escolar como um serviço de responsabilidade exclusiva da prefeitura, a população não compreende as dificuldades enfrentadas pelo gestor para oferecer o TE, não matriculam seus filhos em escolas próximas de suas residências e não compreendem que o transporte escolar é de uso exclusivo para os alunos. Os entrevistados relataram que é ruim a falta de cooperação da comunidade, na medida em que ela que não ajuda a conservar o patrimônio público, não facilita o trabalho e o acesso do transporte escolar em suas propriedades e não respeita os horários e os condutores do Transporte Escolar Rural.

Portanto, para solucionar estes problemas são necessárias ações políticas multifacetadas, que integrem diferentes áreas do governo, tais como: programas de linhas de crédito e financiamento para renovação da frota, políticas e projetos de desenvolvimento de infraestrutura de transportes, programas de repasse suplementar de verbas para a manutenção de serviços de transporte escolar, políticas e campanhas educacionais para o uso e manutenção do transporte escolar, dentre muitas outras. Algumas destas ações já estão sendo implementadas, mas ainda são incipientes. O Programa Caminho da Escola e o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) consistem em exemplos recentes de investimento do governo na área.

O Programa Caminho da Escola é realizado pelo Governo Federal e tem a finalidade de renovação da frota de veículos escolares no país, com a aquisição de veículos novos. Desta forma, este programa vem ajudar a sanar uma grande lacuna na insuficiência de recursos, em muitos Municípios brasileiros, para ofertar um transporte escolar adequado e com uma frota maior, caracterizada por veículos novos e adaptados. O Caminho da Escola estabelece que existem três maneiras para Estados e Municípios participarem do pregão eletrônico para registro de preços (BRASIL, 2009): i) com recursos próprios; ii) via convênio firmado com o FNDE, isto é, com recursos orçamentários do Ministério da Educação; e iii) por meio de linha especial de crédito concedida pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Assim, o programa objetiva garantir o acesso e a permanência dos

estudantes residentes da zona rural nas escolas da educação básica, contribuindo, assim, para reduzir a evasão escolar.

O Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) foi instituído no âmbito do Ministério da Educação, com execução a cargo do FNDE. Ele tem entre seus objetivos, de acordo com o Artigo 2º da lei 10.880/04, a oferta de transporte escolar aos alunos da educação básica da rede pública, que residem ou estudam em área rural, por meio de assistência financeira de caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (Brasil, 2004). Ao repassar recursos suplementares para o transporte escolar, o PNATE auxilia na manutenção e custeio deste serviço.

Contudo, com relação às políticas e projetos de desenvolvimento de infraestrutura de transportes, tem-se, ainda, um grande desafio a ser alcançado. Dentre as dificuldades das políticas voltadas para o fornecimento de um transporte de escolares adequado ao meio rural, destaca-se a problemática das más condições das estradas nestas localidades, conforme mencionado anteriormente. A conservação das estradas municipais é de competência das prefeituras que, em geral, são responsáveis por uma extensa malha viária e possuem poucos recursos, dispõem de mão-de-obra desqualificada e utilizam materiais e técnicas inadequadas para a resolução destes problemas, faz-se necessário investimento da União e dos Estados para minimizar estas dificuldades. Além disto, para ajudar a superar este desafio, é preciso não só investir em maquinários apropriados para a conservação e manutenção das estradas como também promover a capacitação dos operadores municipais para o manuseio destas máquinas.

Os gestores e planejadores/operadores também identificaram como um dos problemas do TER o fato de que inexistem, em alguns municípios, regulamentos e legislações municipais para reger o Transporte Escolar Rural. Neste sentido, entende-se a importância do Governo Federal em fomentar a atuação dos Estados e Municípios brasileiros em legislar sobre este serviço, que é considerado fundamental para o acesso de muitos brasileiros que residem e/ou estudam em área rural. Por exemplo, é preciso definir os usuários deste transporte, os critérios para estabelecer os valores de repasse de recursos, os requisitos legais para a formação e capacitação de condutores, a forma de prestação do serviço (própria ou terceirizada) e outros.

Entretanto, os problemas são enfatizados de forma diferenciada de acordo com as características geográficas, econômicas e culturais das regiões em que se localizam. Apesar de as verbalizações dos entrevistados sobre a avaliação negativa da operação do Transporte Escolar Rural, em todas as regiões geográficas, serem recorrentes, o que caracteriza as

especificidades regionais são os diferentes motivos e razões que os entrevistados apresentam para ponderar negativamente o aspecto que está sendo tratado. Por exemplo, na região Norte, as características geográficas e culturais interferem diretamente no Transporte Escolar Rural, principalmente no modo aquaviário. Assim, o alto percentual de verbalizações dos gestores e planejadores/operadores do norte do país sobre as dificuldades encontradas pelo transporte escolar em percorrer os trajetos e os itinerários, relacionam-se com a navegabilidade dos rios, a localização das residências das comunidades ribeirinhas e com as estradas em regiões de floresta, que possuem difícil acesso. Outro motivo apresentado pelos entrevistados trata sobre os períodos sazonais de chuva, em que os rios transbordam e as estradas ficam alagadas, e de seca, em que os rios secam e o Transporte Escolar Rural é, na maioria das vezes, interrompido.

Os gestores e os planejadores/operadores da região Nordeste também ressaltaram que os aspectos relacionados aos trajetos e itinerários percorridos pelo TER são pontos extremamente negativos. Porém, para estes atores, os motivos da avaliação negativa dizem respeito, principalmente, às más condições das vias, que, segundo eles, decorrem da baixa capacidade econômica dos municípios para implementar ações de benfeitorias viárias. A maior parte das vias não possuem pavimento adequado e apresentam diversas patologias, tais como buracos, empossamento de água, aclive/declive acentuado, lama, corrugação, estreitamento de pista e muitas outras. Em decorrência disto, os entrevistados do nordeste ressaltaram que os veículos normatizados e usados como transporte escolar (ônibus, microonibus, van, Kombi) não possuem resistência para exercer este transporte nas áreas rurais da região. Assim, muitos gestores e planejadores/operadores da região Nordeste justificaram o uso de caminhões e caminhonetes, os veículos popularmente conhecidos como ‘pau-de-arara’, como os mais adequados para trafegar nestas vias de péssimas condições, apesar de não recomendados, os gestores compreendem que os caminhões são veículos inadequados no que tange às restrições de conforto e segurança e apontam que, em muitos casos, tais veículo configuram-se como o único meio de acesso à escola para os alunos que residem em localidades com infraestrutura viária precária ou inexistente. É preciso que os veículos utilizados para o transporte escolar tornem-se adequados as peculiaridades do meio rural no Brasil.

Como as distâncias percorridas pelos veículos escolares no sul do país são menores, os gestores e os planejadores/operadores do TER da região Sul relataram com menor freqüência, em comparação com as regiões norte e nordeste, os aspectos negativos dos trajetos/itinerários. Não obstante, foram apontados aspectos sazonais que inviabilizam o uso de algumas estradas

nos períodos chuvosos e, também, problemas de planejamento no itinerário. Quanto aos veículos, na Região Sul, os entrevistados ponderaram aspectos negativos sobre a conservação, manutenção e limpeza da frota de veículos escolares.

Portanto, com base nas percepções apresentadas, observamos que os principais problemas do Transporte Escolar Rural identificados pelos gestores e planejadores/ operadores, independente de suas regiões geográficas, possuem a mesma natureza (veículo/frota, trajeto/itinerário, recursos, relação/contato social), o que requer a intervenção de políticas públicas nacionais e regionais que sejam congruentes e harmônicas, ao mesmo tempo em que considerem as especificidades de cada localidade do país. Com isto, os instrumentos de ação das políticas públicas devem absorver e contemplar as adversidades regionais e locais.

Entendemos que estas diferenças regionais, econômicas e políticas apresentadas pelo Municípios brasileiros para problemas da mesma natureza, como é o caso de políticas sociais para o acesso à escola, estão relacionadas com o fato de ter ocorrido, no Brasil, a descentralização política por meio da formulação e implementação de programas de transferência de atribuições para os governos locais (ARRETCHE, 2004). Isto fez com que fosse estabelecido um formato de competências concorrentes entre os entes da federação e esta distribuição de competências concorrentes facilitou a promoção da superposição de ações e das desigualdades territoriais na provisão de serviços sociais no país.

Neste contexto, vários governos locais alcançaram poucas vantagens decorrentes da descentralização devido às suas precárias condições sociais e financeiras (SOUZA, 2002). Consequentemente, esses governos possuem, hoje, poucas oportunidades de prover serviços sociais adequados, como é o caso dos serviços voltados à educação e ao Transporte Escolar Rural. Marta Arretche (2004), ao estudar os efeitos da descentralização das políticas sociais no Brasil, destaca que a variação na receita disponível entre Municípios e Estados limita o estabelecimento de competências exclusivas entre os níveis de governo para as ações sociais e, desta forma, permanece necessária a ação do Governo Federal na equalização de patamares básicos de produção de serviços sociais, como acontece com as políticas públicas de Transporte Escolar Rural.

A necessidade desta intervenção federal nas políticas públicas de Transporte Escolar Rural pode ser exemplificada com a publicação da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, que além de outras disposições, altera a Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004, que trata sobre o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE (BRASIL, 2009). Com esta alteração, instituiu-se que o montante de recursos financeiros do PNATE seja repassado por

meio de parcelas e que seja calculado com base no número de alunos da educação básica pública residentes em área rural que utilizam o transporte escolar oferecido pela União, Estados ou Municípios. Esta modificação na legislação dirimiu os conflitos de competências concorrentes na prestação do serviço de TER, pois estabelece que os recursos financeiros do programa sejam repassados diretamente à dependência administrativa que efetivamente presta o atendimento de transporte escolar. Entendemos como justificativa de tal alteração a práxis corrente dos Estados em não repassar os recursos gastos com transporte escolar aos Municípios quando, por convênio, estes realizam o transporte escolar dos alunos das redes estaduais de ensino, conforme destacado pelos gestores e planejadores/operadores entrevistados.

Portanto, faz-se necessária a execução de políticas que revertam o processo de desenvolvimento econômico desigual e que reafirmem a coesão social e territorial no país, aumentando o bem-estar social de todos os brasileiros (IPEA, 2009). Neste contexto, as políticas públicas de promoção do TER que considerem as particularidades de cada região constituem uma das ferramentas para diminuir a desigualdade social da população brasileira que não tem acesso à escola ou que possui acesso inadequado e precário. Além disto, diante das características da estrutura político-institucional brasileira, sugere-se que, no desenvolvimento destas políticas regionais, haja integração entre órgãos públicos regionais com os órgãos semelhantes da esfera federal, tomando-se o cuidado para que as políticas regionais nacionais, estaduais e municipais operem de forma autônoma, conforme sugerido por Holanda (2003).