Os servidores comissionados e os agentes políticos

Antes de tratarmos da distinção entre os titulares de cargos em comissão e os agentes políticos, necessário se faz algumas observações.

A expressão “agentes públicos” é utilizada para se referir a todos os indivíduos que, mesmo de forma ocasional ou episódica, prestam serviços ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua ação ou vontade. A natureza estatal da atividade desempenhada e a investidura nela são pressupostos para a configuração dos agentes públicos. Trata-se de gênero, que comporta três espécies: (a) agentes políticos; (b) servidores estatais, que incluem todos os servidores da Administração Pública direta ou da indireta (sejam pessoas de direito público ou de direito privado), ocupantes de cargos ou empregos públicos; e (c) os particulares em colaboração com o Poder Público (como os jurados, concessionários ou permissionários de serviços públicos).103

A definição de agentes políticos não é unânime na doutrina pátria. Hely Lopes Meirelles, por exemplo, adota um conceito amplo, conforme transcrição a seguir:

Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com

103 _{Nesse exato sentido são os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito}

prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais.104

Segundo o entendimento do supracitado doutrinador, são agentes políticos os chefes do Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e os seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários estaduais ou municipais); os membros do Legislativo (Senadores, Deputados federais ou estaduais e Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); os membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas; os representantes diplomáticos; e “demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor público”.105

Regis Fernandes de Oliveira também inclui os Magistrados, membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas na classificação de agentes políticos, os quais, segundo o seu entendimento, “são dotados de Poder do Estado, ou seja, têm a possibilidade jurídica de invadir a esfera jurídica de outrem, impondo obrigações e instituindo direitos”.106

De forma diversa, Celso Antônio Bandeira de Mello adota uma definição mais restrita de agentes políticos, nos seguintes termos:

Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à

organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem os formadores da vontade superior do Estado.107 _{(destaques no original)}

De acordo com a definição supratranscrita, são agentes políticos tão somente os chefes dos Poderes Executivos federal, estadual, municipal e distrital, bem como os respectivos vices; os auxiliares diretos dos chefes do Executivo (Ministros e Secretários); os Senadores; os Deputados federais e estaduais; bem como os Vereadores.

104 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 72.} 105 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 74.}

106 _{OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Servidores públicos. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 16-17.} 107 _{Curso de direito administrativo cit., p. 238.}

Ivan Barbosa Rigolin108 _{e Maria Sylvia Zanella Di Pietro também excluem da} classificação de agentes políticos os membros do Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas. Para a mencionada jurista, a função política (que está intrinsecamente relacionada à ideia de agente político) abrange “as atividades de direção e as co-legislativas, ou seja, as que implicam a fixação de metas, de diretrizes ou de planos governamentais”. Ainda nos dizeres da autora:

Essas funções políticas ficam a cargo dos órgãos governamentais ou governo propriamente dito e se concentram, em sua maioria, nas mãos do Poder Executivo, e, em parte, do Legislativo; no Brasil, a participação do Judiciário em decisões políticas praticamente inexiste, pois a sua função se restringe, quase exclusivamente, à atividade jurisdicional sem grande poder de influência na atuação política do Governo, a não ser pelo controle a posteriori.

O mesmo se diga com relação aos membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, o primeiro exercendo uma das funções essenciais à justiça, ao lado da Advocacia Geral da União, da Defensoria Pública e da Advocacia, e o segundo a função de auxiliar do Legislativo no controle sobre a Administração. Em suas atribuições constitucionais, nada se encontra que justifique a sua inclusão entre as funções de governo; não participam, direta ou indiretamente, das decisões governamentais.109

Compartilhamos do entendimento mais restrito acerca do conceito de agente político, ou seja, aquele segundo o qual as funções exercidas por tal espécie de agente público são apenas as de natureza executiva ou legislativa atinentes ao comando superior da Administração, à formação da vontade estatal.

O regime jurídico que se aplica aos agentes políticos está previsto na Constituição Federal. A forma de investidura é, em regra, a eleição. Porém, os Ministros e Secretários estaduais ou municipais são nomeados para o cargo segundo a escolha (decisão discricionária) do chefe do Poder Executivo.

No que tange aos Ministros e Secretários, interessante registrar a observação feita por Marçal Justen Filho no sentido de que a inclusão desses agentes públicos na categoria de agentes políticos reflete mais uma influência estrangeira, uma vez que o regime jurídico da atividade por eles aqui exercida é,

108 _{RIGOLIN, Ivan Barbosa. O servidor público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p.}

104.

fundamentalmente, o reservado para os servidores públicos ocupantes de cargos em comissão.110

Neste ponto, vale notar que, diferentemente dos servidores ocupantes de empregos ou de cargos públicos (entre os quais os titulares de cargos em comissão), os agentes políticos mantêm com o Estado vínculo de natureza política, e não profissional. Com efeito, como pondera Celso Antônio Bandeira de Mello, não é a habilitação profissional que os qualifica para o desempenho das respectivas funções, “mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isso, candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade”.111

Outra diferença entre os titulares de cargos em comissão e os agentes políticos é a de que esses últimos, por serem considerados representantes do povo, não estão em situação de subordinação hierárquica em relação a outro agente público (com exceção dos auxiliares imediatos dos Chefes do Poder Executivo, que devem respeitar as suas orientações).112

2.7 O princípio democrático como razão da existência dos cargos em