P ROBLEMA , OBJETIVOS E QUESTÕES DE INVESTIGAÇÃO

No cenário atual de crise económica foram várias as economias que, na tentativa de solucionar problemas, levaram a cabo políticas expansionistas da despesa que, ao não serem acompanhadas pelo aumento das receitas públicas, levaram ao aumento do défice público e, consequentemente, da dívida (Sánchez Mier, 2011). Neste contexto, essas economias encontram-se perante um problema que é o do endividamento público excessivo, que terá de ser solucionado de uma forma sustentada.

Portugal depara-se presentemente com este problema, sendo fundamental que exista, na AP portuguesa, solidariedade recíproca9 entre todos os setores. Neste âmbito, também a AL deverá efetuar um esforço para controlar o seu endividamento. Torna-se, portanto, fundamental analisar os principais fatores determinantes do endividamento municipal em Portugal, porquanto não existe ainda investigação suficiente que nos permita conhecer tal fenómeno de forma mais aprofundada.

Assim, o desconhecimento sobre os fatores possíveis de afetar o endividamento dos municípios em Portugal constitui o problema de base desta tese, que pretende contribuir para a sua solução.

Consequentemente a investigação tem como objetivo geral, a identificação dos fatores determinantes do endividamento dos municípios portugueses, procurando também analisar de que forma o influenciam. Como objetivos mais específicos destacam-se:

1. Perceber se as várias medidas legais restritivas do endividamento, conduziram efetivamente à sua diminuição;

2. Verificar se existem ciclos estratégicos de endividamento;

9 _{O n.º 2 do Art. 10.º-B da Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro refere que “O princípio da solidariedade recíproca}

obriga todos os subsetores, através dos seus organismos, a contribuírem proporcionalmente para a realização do princípio da estabilidade orçamental de modo a evitar situações de desigualdade”.

3. Perceber que fatores institucionais, político-ideológicos, fiscais e económico- financeiros/orçamentais influenciam o endividamento, e de que forma; e

4. Definir um modelo de equações estruturais que permita identificar fatores latentes (construtos) que influenciam o endividamento.

Para a consecução destes objetivos definiram-se as seguintes questões de investigação, a que este trabalho se propôs responder, tomando como referência para análise os anos de 2004-2009:

(a) A implementação, nos últimos anos, de várias medidas restritivas, consubstanciadas nos diplomas legais, originou uma diminuição do endividamento?

(b) Existem ciclos estratégicos de endividamento nos municípios?

(c) Que fatores institucionais influenciam o endividamento dos municípios? (d) Que fatores político-ideológicos influenciam o endividamento dos municípios? (e) Que fatores fiscais influenciam o endividamento dos municípios?

(f) Que fatores económico-financeiros/orçamentais influenciam o endividamento dos municípios?

(g) Que fatores latentes (construtos) influenciam o endividamento dos municípios? A procura de respostas para estas questões de investigação implicou que tivéssemos formulado hipóteses de investigação, tendo por base as teorias explicativas do endividamento público, como sejam escolha pública, ilusão fiscal e institucional, bem como os resultados dos vários estudos nacionais e internacionais, dentro das áreas mencionadas na secção 1.1.. Nesta tese, essas hipóteses serão apresentadas em cada capítulo empírico a que estão associadas, sendo que será utilizada, em geral, uma metodologia positivista quantitativa. Os métodos de análise, que sustentarão uma possível validação das hipóteses, serão também desenvolvidos nos capítulos respetivos.

1.3.CONTRIBUTOS

A investigação científica e a ciência estudam fenómenos da realidade, analisando-os através da utilização de modelos abstratos de pensamento, numa tentativa de conseguir interpretá-los e explicá-los (Araújo, 2012). Tendo presente esta ideia, pretende-se, com a elaboração desta tese, contribuir para uma melhor compreensão e explicação do fenómeno do endividamento dos municípios portugueses, de forma a podermos avançar no conhecimento. Assim, espera-se que os resultados obtidos contribuam para que os responsáveis dos municípios possam gerir e controlar, de uma forma mais eficiente, o seu endividamento. Adicionalmente, também os organismos de controlo da administração financeira da AL, designadamente TC, DGAL e DGO, poderão dispor de mais um instrumento, que lhes permita, de forma proactiva, controlar o endividamento. Mais especificamente, os resultados obtidos no estudo da evolução do endividamento dos municípios, poderão, por um lado, contribuir para verificar se as restrições impostas pelos normativos legais têm contribuído para a diminuição do endividamento; por outro, contribuirão para a perceção da influência que os ciclos eleitorais têm sobre o endividamento, o que possibilitará um melhor controlo do mesmo, antecipando-se determinados comportamentos em anos de eleições autárquicas. Em suma, este estudo poderá ajudar o legislador a aperfeiçoar os normativos relacionados com as restrições e o controlo do endividamento municipal.

O estudo dos ciclos estratégicos de endividamento nos municípios portugueses será um contributo para a literatura dos ciclos político-económicos, dado que, pelo conhecimento que temos, os estudos existentes em Portugal se relacionam fundamentalmente com o estudo da despesa e da receita. A metodologia que utilizamos, já testada internacionalmente, foi pela primeira vez utilizada para a realidade portuguesa.

A análise de dados em painel, elaborada após um aprofundado estudo dos principais determinantes do endividamento municipal, constantes da literatura internacional, permitirá estimar um modelo com um número considerável de variáveis. Muitas delas nunca haviam sido estudadas e relacionadas com o endividamento municipal português, nem mesmo nos trabalhos de Fernandes (2010) e F.Ferreira (2011).

O desenvolvimento de um modelo de equações estruturais para o estudo dos determinantes do endividamento dos municípios constitui também um contributo desta investigação. Realçamos este aspeto pois, tanto quanto é nosso conhecimento, até à presente data não existem estudos, nacionais e internacionais, que alguma vez tenham utilizado esta metodologia para o estudo desta temática. Neste sentido, a introdução desta nova metodologia de análise contribuirá para um aprofundamento do estudo científico do fenómeno do endividamento dos municípios. No fundamental, os resultados permitirão, tendo por base um modelo estrutural, explorar e concluir sobre a influência que algumas variáveis não observáveis (latentes ou construtos)10, como sejam a conjuntura institucional, fiscal, orçamental e económica, têm sobre o endividamento dos municípios portugueses.

A introdução da análise de equações estruturais no estudo dos determinantes do endividamento municipal parece-nos ser um contributo importante, dado que poderão surgir, no futuro, vários estudos que contemplem variáveis não observáveis (latentes ou construtos), por nós identificadas e estudadas, que de outra forma não poderiam ser analisadas.

De uma forma geral, espera-se que os resultados desta tese possam ser úteis para os responsáveis políticos dos municípios, organismos de controlo da administração financeira do Estado, e da AL em particular, e também para o legislador.

Por último, realçamos que o maior contributo desta tese, para a literatura internacional, será de caráter empírico e não tanto teórico, fundamentalmente baseado na utilização da metodologia de análise de equações estruturais para o estudo do endividamento dos municípios. Esta metodologia poderá também ser utilizada para o estudo do endividamento do Governo Central, bem como para a análise de outros fenómenos, no âmbito do Setor Público.

10 _{Estas variáveis serão introduzidas no modelo e a sua existência será indicada pela sua manifestação em variáveis}