A LNSB definiu a universalização como o primeiro de seus princípios, dando a importância e a visibilidade que o tema requer. No Decreto nº 7.217/2010, que regulamentou a referida lei, o conceito de universalização é dado por “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico” (BRASIL, 2010).
O “Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – 2011” do SNIS apresentou um percentual de 82,4% de atendimento com rede de abastecimento de água e 48,1% com rede de esgotamento sanitário no Brasil, sendo que apenas 37,5% dos esgotos gerados passam por tratamento. No Quadro 4 são apresentados os índices de atendimento dos SAA e SES por região geográfica, demonstrando que existe uma variação considerável entre as regiões, com o Norte e o Nordeste alcançando os índices mais baixos de cobertura e também de tratamento de esgotos.
Quadro 4 – Níveis de atendimento com SAA e SES dos prestadores de serviços participantes
do SNIS em 2011
Fonte: SNIS (MINISTÉRIO DAS CIDADES/SNSA, 2013, p. xii).
Nota: Para cálculo do IN046 estima-se o volume de esgoto gerado como sendo igual ao volume de água
consumido.
Considerando apenas o atendimento com rede de abastecimento de água e de esgotamento sanitário na população urbana, os índices crescem, mas ainda persiste o déficit e a desigualdade entre as regiões. Na Figura 3, é possível visualizar os níveis de atendimento urbano com SAA e SES por estado, ficando nítida a situação mais crítica dos SES e a desigualdade entre unidades da federação.
Figura 3 – Representação espacial do índice de atendimento urbano com SAA e SES dos
participantes do SNIS em 2011
Fonte: SNIS (MINISTÉRIO DAS CIDADES/SNSA, 2013, p. xvii; xx).
No recém-aprovado PLANSAB o déficit em saneamento básico, que deverá ser superado para o alcance da universalização dos serviços, foi caracterizado com base em uma maior amplitude conceitual, contemplando aspectos quantitativos e qualitativos, conforme pode ser visto na Figura 4.
Figura 4 – Conceito de déficit em saneamento básico adotado no PLANSAB
Fonte: PLANSAB (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013, p. 25).
Vale ressaltar que a construção desse conceito de déficit e a metodologia para sua mensuração foi baseada no volume do “Panorama do Saneamento Básico no Brasil” que tratou da análise situacional do déficit em saneamento. Nesse estudo, Moraes (2011) destaca a dificuldade de trabalhar com os bancos de dados sobre saneamento disponíveis no país, pois podem apresentar inconsistências e dados incompletos. Mesmo assim, foi possível desenvolver a metodologia que trouxe uma visão mais ampla do desafio da universalização em saneamento básico que está detalhada no Quadro 5.
Quadro 5 – Caracterização do atendimento e do déficit de acesso aos SAA e SES Componente Atendimento adequado Déficit
Atendimento precário Sem atendimento Abastecimento
de água
Fornecimento de água potável por
rede de distribuição ou por poço, nascente ou cisterna, com canalização interna, em
Dentre o conjunto com fornecimento de água por rede e poço ou nascente, a parcela de domicílios que:
o não possui canalização interna;
o recebe água fora dos padrões de Todas as situações não enquadradas nas definições de atendimento e que se constituem em práticas consideradas
qualquer caso sem intermitências (paralisações ou interrupções). potabilidade; o tem intermitência prolongada ou racionamentos. Uso de cisterna para água
de chuva, que forneça água sem segurança sanitária e, ou, em quantidade insuficiente para a proteção à saúde. Uso de reservatório
abastecido por carro pipa.
inadequadas(2). Esgotamento sanitário Coleta de esgotos, seguida de tratamento; Uso de fossa séptica(1).
Coleta de esgotos, não seguida de tratamento; Uso de fossa rudimentar.
Fonte: Adaptado de PLANSAB (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013, p. 27).
Nota 1: Por “fossa séptica” pressupõe-se a “fossa séptica sucedida por pós-tratamento ou unidade de disposição final, adequadamente projetados e construídos”.
Nota 2: A exemplo de ausência de banheiro ou sanitário; coleta de água em cursos de água ou poços a longa distância; fossas rudimentares; lançamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de resíduos sólidos em área urbana; ausência de coleta, com resíduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar.
Com base na metodologia apresentada pelo PLANSAB, que considera aspectos da qualidade dos serviços e não apenas a infraestrutura implantada, a situação do déficit é ainda mais crítica conforme pode ser observado na Tabela 3. A cobertura com SAA apontada pelo SNIS foi de 82,4% (em 2010, o índice foi de 81,1%), já para o PLANSAB esse atendimento cai para 59,4%. No caso dos SES, o SNIS aponta uma cobertura de 48,1% (em 2010, o índice foi de 46,2%) e o PLANSAB considera o índice de 39,7%.
Tabela 3 – Atendimento e déficit dos SAA e SES no Brasil Componente Atendimento adequado
Déficit
Atendimento precário Sem atendimento
(x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) % (x 1.000 hab) %
Abastecimento de água 112.497 (1) 59,4 64.160 33,9 12.810 6,8 Esgotamento sanitário 75.369 (2) (3) 39,7 96.241 50,7 18.180 9,6 Fonte: Adaptado do PLANSAB (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013, p. 28) com base em dados Censo Demográfico (IBGE, 2011), SNIS (MINISTÉRIO DAS CIDADES/SNSA, 2010), PNSB (IBGE, 2008).
Nota 1: Corresponde à população atendida pelas soluções expostas no Quadro 5, subtraída da proporção de moradias atingidas por paralisação ou interrupção em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da água consumida não permitem estimar a população atingida, adicionalmente àquela que enfrenta intermitência, foi assumido que a dedução para paralisações e interrupções já abrangeria o contingente com qualidade da água insatisfatória, para todas as formas de abastecimento.
Nota 2: As bases de informações do IBGE adotam a categoria “rede geral de esgoto ou pluvial” e, portanto, os valores apresentados incluem o lançamento em redes de águas pluviais.
Nota 3: Embora, para efeito de conceituação do atendimento, as fossas sépticas tenham sido consideradas como solução adequada, para a estimativa de investimentos o número de fossas sépticas existentes não pode ser considerado integralmente aproveitável para a população a ser futuramente atendida. Por um lado, apesar de significativa mudança no número de fossas sépticas enumeradas pelo Censo Demográfico de 2010, observando- se uma redução relativa desta categoria em relação ao Censo Demográfico de 2000, infere-se que ainda há problemas de classificação indevida, denominando-se de fossas sépticas diferentes tipos de fossas precárias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro, domicílios atendidos por fossas sépticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lançado nesta rede.
Ao analisar cenários e condições para a universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil, Oliveira, Scazufca e Marcato (2011a) destacam que o investimento em saneamento no país é baixo e pouco eficiente. A partir daí, os pesquisadores apontam como questões centrais para a universalização o aumento dos investimentos e a melhoria dos níveis de eficiência no setor. Nesse sentido, para que tais questões sejam superadas é preciso que algumas ações sejam concretizadas: avanços no planejamento macrossetorial, redução da carga tributária, regulação eficiente, fomento a parcerias público-privadas e público-públicas, melhoria da gestão empresarial dos prestadores de serviços e adoção da inovação como política para o setor.
Já para Galvão Junior (2009), os desafios postos à universalização dos SAA e SES no Brasil são enormes, em parte devido ao montante de recursos que precisam ser aportados, mas o autor dá ênfase à necessidade de que as questões institucionais do setor sejam equacionadas o quanto antes, pois da forma como estão inibem investimentos em expansão e reposição da infraestrutura sanitária. Entre esses aspectos institucionais merecem destaque: os mecanismos de políticas públicas (fundos, subsídios, entre outros), a titularidade e a regulação dos serviços.
Diante do novo marco regulatório e dos fatores que foram citados anteriormente como entraves para a universalização, é importante destacar que a regulação pode ser um indutor de boas práticas e contribuir para a estabilidade institucional e para a melhoria da eficiência do setor, possibilitando a concretização de investimentos maiores e melhores em busca da universalização dos serviços.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta seção são apresentados os tópicos centrais que compõem o embasamento teórico desta pesquisa. Nesse sentido, são abordados alguns aspectos relacionados com a teoria da regulação, concepções da regulação para o setor de saneamento no Brasil, mensuração de eficiência de prestadores de SAA e SES, com os principais métodos utilizados, destacando a Análise Envoltória de Dados (DEA) e o Índice de Malmquist, e, por fim, é apresentada uma revisão da literatura empírica sobre mensuração de eficiência dos prestadores de SAA e SES com DEA.