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objectivos comuns. Esta comunidade de objectivos permite identificar os seguintes “factores de efi- cácia” de aplicação geral:
• Independência;
• Jurisdição definida e competências adequadas; • Acessibilidade;
• Cooperação;
• Eficácia operacional; • Responsabilização.
67. Este capítulo divide-se nas seis secções que se
seguem, cada uma das quais dedicada à consideração de um dos elementos acima enunciados. Em cada secção, é analisada a forma como o factor em causa pode influenciar o funcionamento eficaz de uma instituição nacional. Esta análise é seguida por um exame dos mecanismos através dos quais o ele- mento pode ser incorporado tanto na estrutura como no funcionamento da instituição nacional.
b.
Independência
68. Uma instituição nacional eficaz será capaz de
agir com independência relativamente ao governo, aos partidos políticos e a quaisquer outras enti- dades e situações que possam afectar o seu tra- balho. A independência é, contudo, um conceito relativo. O próprio facto de à instituição nacional ser concedida uma certa independência é um factor que a distingue dos mecanismos governa- mentais. Por outro lado, a independência de uma instituição nacional não pode jamais significar uma total falta de ligação com o Estado. A definição de instituição nacional implica que esta seja criada por lei. A lei fundadora da instituição deverá iden- tificar os vínculos concretos com o Estado e defi- nir os limites dentro dos quais a mesma poderá actuar. Todas as instituições se vêem forçosa- mente limitadas pelos vínculos que mantêm com o Estado e pela necessidade de respeitar os respec- tivos mandatos. Outros factores que impossibili- tam uma total independência são, nomeadamente, a obrigação de apresentar relatórios e a ausência de total autonomia financeira. É, de facto, esta base legal, bem como as restrições que a acom- panham, que distingue uma instituição nacional de uma organização não governamental.
69. Na melhor das hipóteses, uma instituição
nacional gozará, assim, de uma independência relativa, cuja medida deverá ser apreciada em fun- ção da realidade concreta em que se insere. A aná- lise que se segue baseia-se na ideia de que o mais importante, a este respeito, são as competências da instituição. Embora a criação de uma insti- tuição nacional suponha a imposição de deter- minadas limitações, as restrições à respectiva independência não deverão interferir com a sua capacidade de desempenhar as suas funções de forma eficaz.
1.
INDEPENDÊNCIA ATRAVÉS DA AUTONOMIA JURÍDICA E OPERACIONAL70. A lei fundadora de uma instituição nacio-
nal tem uma importância fundamental no que diz respeito à garantia da respectiva indepen- dência jurídica, sobretudo da independência relativamente ao governo. Em termos ideais, a instituição nacional deverá ser dotada de uma personalidade jurídica autónoma e distinta, que lhe permita exercer um poder de decisão inde- pendente. O estatuto jurídico independente deverá ser de nível suficiente para permitir que a instituição desempenhe as suas funções sem qualquer interferência ou obstrução da parte de qualquer órgão da administração ou de qualquer entidade pública ou privada. Isto pode ser con- seguido fazendo a instituição responder directa- mente perante o parlamento ou o chefe de Estado. Outros mecanismos destinados a garan- tir a independência jurídica e prática da insti- tuição serão analisados em seguida.
71. A autonomia operacional tem a ver com a
capacidade da instituição de conduzir as suas acti- vidades correntes com independência relativamente a qualquer indivíduo, organização, departamento ou autoridade. Uma instituição nacional eficaz deverá elaborar as suas regras de procedimento, não devendo as mesmas ser objecto de qualquer alte- ração imposta por entidades externas. Além disso, as recomendações, decisões ou relatórios da insti- tuição não deverão também ser submetidos a qual- quer exame ou controlo externo, salvo se imposto pela respectiva lei constitutiva.
72. Outro dos requisitos da plena autonomia ope-
racional de uma instituição nacional com compe- tência para apreciar queixas é a autoridade jurídica para obter a cooperação obrigatória de terceiros, em particular autoridades públicas. Poderá ser con- veniente que a lei de bases de uma instituição nacional especifique as circunstâncias em que os organismos públicos terão a obrigação de coope- rar com essa instituição. Essa lei poderá, por exemplo, estabelecer que todos os funcionários e autoridades públicas deverão facilitar o trabalho da instituição, nomeadamente respondendo a pedidos de informação e auxiliando nas investigações.
2.
INDEPENDÊNCIA ATRAVÉS DA AUTONOMIA FINANCEIRA73. A independência funcional depende em larga
medida da autonomia financeira. Caso uma ins- tituição nacional não controle os seus próprios recursos financeiros, estará dependente do minis- tério ou outro organismo que exerça tal controlo.
74. Sempre que possível, a lei de bases deverá indi-
car a fonte e a natureza do financiamento da ins- tituição nacional. Essas disposições deverão ser elaboradas com o objectivo de assegurar que a ins- tituição seja financeiramente capaz de desempe- nhar as suas funções fundamentais. A instituição poderá, por exemplo, ficar responsável pela ela- boração do seu orçamento anual, que será depois submetido directamente ao parlamento para apro- vação. Este limitar-se-á então a examinar e apreciar os relatórios financeiros.
75. Independentemente do modelo adoptado em
concreto, é em geral aconselhável assegurar que o orçamento da instituição nacional não esteja incluído no orçamento de qualquer ministério ou departamento público. Além disso, o orçamento da instituição deverá estar “assegurado”, para que nenhuma decisão ou acção oficial comprometa a afectação de recursos. Esta questão será parti- cularmente importante caso a instituição esteja dotada de competências para apreciar queixas ou prestar serviços de consultoria ao Governo. Em tais circunstâncias, a ligação financeira entre a instituição e um determinado departamento
público ou ministerial poderá dar origem a um con- flito de interesses de consequências nefastas.
76. A autonomia financeira deverá ser acompa-
nhada de um financiamento adequado e contí- nuo. Esta questão será analisada em pormenor no subcapítulo dedicado à “eficácia operacional” (vide parágrafos 121 a 124, infra).
3.
INDEPENDÊNCIA ATRAVÉS DOS PROCESSOS DE DESIGNAÇÃO E DEMISSÃO77. A independência de qualquer instituição
dependerá directamente da independência dos indivíduos que a compõem. A concessão de auto- nomia jurídica, técnica e mesmo financeira a deter- minada instituição será insuficiente na ausência de medidas específicas destinadas a garantir que os seus membros são, individual e colectivamente, capazes de afirmar e de preservar a independên- cia da sua actuação.
78. A lei de bases da instituição nacional de direi-
tos humanos deverá estabelecer claramente o esta- tuto dos respectivos membros. Este estatuto deverá englobar os seguintes aspectos:
• Método de designação; • Critérios de designação; • Duração dos mandatos;
• Possibilidade de renovação dos mandatos; • Entidades competentes e fundamentos para a demissão dos membros;
• Privilégios e imunidades.
79. O método de designação dos membros das
instituições nacionais pode ser de importância fundamental para assegurar a independência da instituição em causa, pelo que deverá ser consi- derada a possibilidade de confiar tal tarefa a um órgão representativo, como o parlamento. A lei constitutiva da instituição deverá dispor sobre todas as matérias relativas ao método de designa- ção, nomeadamente votação e outros procedi- mentos a adoptar. Os critérios de designação deverão enunciar os pré-requisitos (nomeada- mente nacionalidade, profissão e qualificações) para a designação dos membros da instituição.
Relativamente à duração dos mandatos, considera- -se em geral que os funcionários superiores das ins- tituições nacionais deverão ser designados por um período de tempo fixo e suficientemente longo. As instituições existentes admitem, em geral, que os mandatos sejam renovados uma vez.
80. A questão da demissão dos membros das
instituições nacionais está também estreitamente relacionada com a respectiva independência. Para evitar comprometer essa independência, a lei constitutiva deverá enunciar, tão detalhadamente quanto possível, em que circunstâncias podem os membros ser demitidos. Como é natural, essas circunstâncias deverão envolver a prática com- provada de infracções graves. A falta de participação no trabalho da instituição poderá também ser considerada fundamento para a demissão. Deverá ser indicada a pessoa ou órgão responsável pela demissão. Tendo em conta a natureza das activi- dades das instituições nacionais de direitos humanos, é preferível que a competência para proceder à demissão dos seus membros seja con- fiada ao parlamento ou a outra autoridade de nível equivalente.
81. A concessão de determinados privilégios e
imunidades aos membros das instituições nacio- nais é outra das formas de garantir a sua inde- pendência. Os privilégios e imunidades podem ser particularmente importantes para as institui- ções com competência para receber e examinar queixas de violações de direitos humanos. Os membros da instituição deverão beneficiar de imunidade civil e penal relativamente aos actos pra- ticados no exercício das suas funções oficiais.
4.
INDEPENDÊNCIA ATRAVÉS DA COMPOSIÇÃO82. A composição da instituição nacional pode
reforçar a independência da mesma face às auto- ridades públicas e deverá reflectir um determi- nado grau de pluralismo sociológico e político. Um pluralismo genuíno exige a maior diversidade possível.
83. Os Princípios de Paris relativos ao estatuto
das instituições nacionais (vide parágrafos 25
a 27, supra) salientam a importância do plura- lismo na composição das instituições nacionais. Mais especificamente, os Princípios apelam às instituições nacionais para que instituam proce- dimentos capazes de garantir a representação de todas as forças sociais relevantes, em particular organizações não governamentais, sindicatos, organizações profissionais e correntes de pensa- mento filosófico e religioso. A natureza repre- sentativa e a acessibilidade podem também ser reforçadas mediante a inclusão de membros do parlamento ou representantes governamentais na qualidade de observadores ou a título consultivo.
84. Uma natureza genuinamente representativa
exige o respeito pela diversidade e pluralismo. A composição de uma instituição nacional deverá, tanto quanto possível, reflectir o perfil social da comunidade dentro da qual funciona. Será pouco provável que uma instituição nacional constituída exclusivamente por homens, por exemplo, ou por membros de um único grupo étnico, consiga reflectir a diversidade existente no seio da socie- dade, não podendo assim ser considerada verda- deiramente representativa.
85. Como é óbvio, será difícil conseguir uma
composição representativa no caso de instituições nacionais compostas por um único elemento, como é o caso de muitas provedorias de justiça. Contudo, as instituições que adoptam uma estru- tura semelhante à das comissões ou as provedorias do tipo colegial são geralmente compostas por diversos elementos, estando assim em melhor posição para utilizar este instrumento de inde- pendência de forma plena e eficaz.