Participação do órgão gestor da Unidade de Conservação no licenciamento

O art. 36, § 3°, da Lei nº 9.985/2000, dispõe que “quando o empreendimento afetar

unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se

refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão

responsável por sua administração”. O licenciamento aludido é o de atividades de

significativo impacto ambiental, alvo da exigência de EIA/RIMA.

Em outras palavras, tratando-se de empreendimento de significativo impacto

ambiental localizado em UC ou zona de amortecimento, o licenciamento ambiental prévio

depende de “autorização” do respectivo órgão gestor.

O primeiro debate a ser travado é a respeito da natureza jurídica do termo

“autorização”, sobretudo se: (i) é obrigatória a participação do órgão gestor da UC; (ii) se o

conteúdo da resposta do órgão gestor possui caráter vinculante em relação ao órgão

licenciador.

Quanto ao primeiro questionamento, entende-se que a participação do órgão gestor da

UC é obrigatória, não podendo haver dispensa, pois a Lei determina que o licenciamento só

poderá ocorrer mediante autorização do responsável pela Administração da área protegida. A

expressão utilizada não implica em facultatividade.

Tanto é que a Resolução nº 428/2010, do CONAMA, que dispõe sobre a participação

do órgão gestor da UC no licenciamento ambiental, assim determina:

Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com

fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação. […]

Art. 2° A autorização de que trata esta Resolução deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença prevista, ao órgão responsável pela administração da UC que se manifestará conclusivamente após avaliação dos estudos ambientais exigidos dentro do procedimento de licenciamento ambiental, no prazo de até 60 dias, a partir do recebimento da solicitação. [...] § 2º O órgão ambiental licenciador deverá, antes de emitir os termos de referência do EIA/RIMA, consultar formalmente o órgão responsável pela administração da UC quanto à necessidade e ao conteúdo exigido de estudos específicos relativos a impactos do empreendimento na UC e na respectiva ZA, o qual se manifestará no prazo máximo de 15 dias úteis, contados do recebimento da consulta.

Como se vê, os empreendimentos de significativo impacto que afetem UC ou sua zona

de amortecimento só poderão ser licenciados após autorização do órgão gestor do espaço

protegido. Tanto é que a autorização ocorre antes da emissão da primeira licença prevista (art.

2°, caput). A participação do órgão gestor ocorre em dois momentos: (i) antes da emissão do

termo de referência do EIA/RIMA, quando o licenciador deverá consultar formalmente o

gestor acerca da necessidade de conteúdo adicional a ser exigido no estudo; (ii) após a

realização do EIA/RIMA e em momento anterior à emissão da licença prévia, quando o órgão

gestor decidirá acerca da autorização do licenciamento da atividade. Observa-se que a

primeira participação é obrigatória, porém o conteúdo da manifestação do órgão gestor não é

de observância obrigatória – tanto é que o dispositivo utilizou o termo “consulta”.

Situação diversa ocorre na segunda participação, quando a Lei nº 9.985/2000 e a

Resolução nº 428/2010, do CONAMA, utilizaram o termo “autorização”. A decisão do órgão

gestor possui caráter vinculante em relação à emissão da licença. Vale dizer, se o gestor da UC

decidir no sentido de não autorizar, a licença prévia deverá ser denegada. Já se a decisão for

no sentido de autorizar, o órgão ambiental licenciador poderá ou não conceder a licença

prévia, de acordo com o preenchimento dos critérios legais e regulamentares.

Eduardo Fortunato Bim aponta que prevalece na Advocacia-Geral da União, na

jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e em parte da doutrina a corrente de

que a anuência prévia do órgão gestor possui caráter vinculante, embora o referido autor

discorde de tal posição, por entender que o responsável pela administração da UC não é um

órgão co-licenciador, tendo em vista que o art. 13, § 1°, da Lei Complementar nº 140/2011,

determina que os órgãos intervenientes no licenciamento ambiental atuam de modo não

vinculante.

Ainda de acordo com o autor, quando a Lei Complementar nº 140/2011 desejou

trazer exceções ao sistema de intervenção de terceiros, o fez expressamente.

Ou seja, a

vinculatividade é exceção.

Discorda-se da posição do referido Autor, pois o art. 13, § 1°, da Lei Complementar nº

140/2011 criou a regra geral de não vinculatividade da manifestação dos órgãos

intervenientes. Porém, o art. 36, § 3°, da Lei nº 9.985/2000 é norma especial e trata de forma

expressa acerca da necessidade de “autorização”, que impõe caráter vinculante de sua decisão.

Há hipóteses em que o órgão gestor da UC e o órgão licenciador são os mesmos. É o

que acontece no Estado da Paraíba, onde as UCs estaduais são geridas pela Superintendência

de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA), que também é o órgão licenciador no

âmbito estadual. Nestes casos, caberá ao mesmo órgão decidir enquanto licenciador e gestor

da UC. Já no âmbito da União, o ente licenciador é o IBAMA e o ente gestor das UCs é o

Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).

Ressalta-se que a vinculatividade da autorização ocorre tanto nos casos em que os

órgãos pertencem ao mesmo ente federado (como é o caso do licenciamento do IBAMA e da

autorização do gestor de UC federal – ICMBio), quanto nas hipóteses em que o licenciamento

é realizado por um ente federado e a UC afetada pertence a outra (é o exemplo de um

licenciamento federal realizado pelo IBAMA em empreendimento que afeta UC estadual). A

única exceção ao caráter vinculante ocorre quando o gestor e o licenciador são o mesmo

órgão, até mesmo por preceito de caráter lógico.

Por fim, é importante ressaltar que toda a discussão acima se refere ao licenciamento

de atividades de significativo impacto ambiental, objeto da exigência de EIA/RIMA (art. 36, §

3°, da Lei nº 9.985/2000).

Nos casos em que o empreendimento não for considerada de significativo impacto

ambiental (Resolução nº 010/1990, do CONAMA – extração de minérios da extinta classe II)

e, por conseguinte, não forem alvo da exigência de EIA/RIMA, não haverá a exigência de

autorização prévia do órgão gestor da UC afetada. Em tal hipótese, o órgão ambiental

licenciador dará ciência ao órgão gestor, se a UC (ou a respectiva zona de amortecimento) for

afetada, de acordo com o art. 5°, caput, da Resolução nº 428/2010, do CONAMA.

368 BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento ambiental. 2. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 95-98.