Em 1995, o PS apresenta-se a eleições com um programa eleitoral propondo uma verdadeira revolução do Poder Local, através de uma aposta “na regionalização, na dignificação do Poder Local e numa parceria descentralizada entre as entidades públicas e a sociedade civil.” Desse programa destacam-se sete ideias chave:
19 Ver intervenção do deputado Jorge Lacão, a páginas 1655 do DAR 51/V/IV. Esta argumentação surge como algo estranha face àquilo que parece ser a tendência anterior e posterior do PS.
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a. O princípio da livre apresentação de candidaturas, cessando definitivamente o privilégio dos partidos na apresentação de candidaturas aos órgãos das autarquias locais.
b. Assunção da regionalização como prioridade política.
c. Reforço das competências das autarquias locais, com novas leis-quadro de atribuições e competências para os municípios e freguesias, a transferir de modo realista através de leis anuais de concretização das leis-quadro.
d. Reforma estrutural das finanças locais em articulação com a assunção de novas responsabilidades pelas autarquias locais, “por forma a garantir, em consequência dessas transferências de competências e sem agravamento da despesa pública, num ciclo de 4/5 anos, a duplicação, em termos reais, da percentagem de recursos financeiros transferidos do Orçamento do Estado para as Autarquias Locais”.
e. Redefinição do sistema do governo autárquico, com reforço dos poderes das Assembleias e da consistência e funcionalidade dos executivos, com o PS a defender a aplicação do regime da regra geral de dependência dos órgãos executivos em face dos órgãos representativos, “mediante a necessária alteração constitucional, por forma a garantir maior coerência e acrescida funcionalidade ao executivo municipal, constituído sob proposta do presidente eleito e sufragado pela Assembleia Municipal”.
f. Exercício da tutela administrativa baseado na atuação de órgãos inspetivos que possam funcionar de forma isenta e não condicionada a interesses alheios à garantia da própria legalidade.
g. Criação da figura do Provedor Municipal como instrumento de transparência administrativa e de defesa dos direitos dos cidadãos.
Em consequência na legislatura 1995-1999, o Governo do PS vai submeter à Assembleia da República um leque alargado de iniciativas legislativas. Nesta legislatura, o Governo de António Guterres não tem maioria absoluta, pelo que a aprovação da legislação proposta ficou sujeita às vicissitudes dos consensos estabelecidos na Assembleia. Mas o processo legislativo acabou por progredir e 1999 ficou como um ano marcante da afirmação e consolidação do Poder Local. O Ministro da área era João Cravinho (Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território) e o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território era José Augusto de Carvalho. De entre os principais diplomas aprovados neste período, destaque-se:
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a. A Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, que introduziu importantes inovações no regime de finanças locais.
• Reconhecimento de poderes tributários aos municípios relativamente a impostos a cuja receita tenham direito, em matéria de taxas e benefícios fiscais.
• Transparência na fórmula de cálculo do montante das verbas a transferir do OE: 33% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) e sobre o valor acrescentado (IVA), sendo considerada a cobrança líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente ao qual o Orçamento do Estado se refere. • Autonomização das transferências para as freguesias, repartindo a percentagem referida de 33% em 30,5% para os municípios e 2,5% para o Fundo de Financiamento das Freguesias (FEF).
• Distribuição das transferências para os municípios por dois Fundos: o primeiro (FGM), correspondente a 24% da média dos impostos referidos destinado ao desempenho adequado das atribuições; o segundo (FCM), correspondente a 6,5% da média dos mesmos impostos, para reforçar a coesão municipal, fomentando a correção de assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos, tendo em conta a capacidade fiscal e a desigualdade de oportunidades.
A Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, representou um acréscimo de cerca de 20% das receitas das autarquias sobre o que ocorreria se a anterior legislação se houvesse mantido em vigor20. Mas o impacte desta Lei e das verbas associadas às transferências de atribuições e competências nas receitas das autarquias terá ficado longe dos objetivos do programa eleitoral do PS, com o peso da “despesa própria” da Administração Local no total da despesa das AP a crescer apenas menos de 2 pontos percentuais até 2001 (ano de pico até à nova lei de finanças locais de 2007)21.
b. A Lei n.º 159/99, de 14 de setembro que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como a delimitação da intervenção da administração central e da administração local,
20 Correia da Cunha, Patrícia Silva, Finanças Locais e Consolidação Orçamental em Portugal, Banco de
Portugal /Boletim económico /Março 2002
(https://www.bportugal.pt/sites/default/files/anexos/papers/ab200201_p.pdf)
21 Baleiras e outros, 2018, Finanças Locais: Princípios económicos, instituições e a experiência portuguesa desde 1987 (gráfico 1), Conselho das Finanças Públicas
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concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do Poder Local. Do ponto de vista formal, diversifica os poderes das autarquias para lhes permitir atuar em diversas vertentes, cuja natureza pode ser: i. consultiva; ii. de planeamento; iii. de gestão; iv. de investimento; v. de fiscalização; vi. de licenciamento.
A Proposta de Lei do Governo que esteve na base da lei, “…incorporava as bases de uma profunda reforma do modelo de repartição de atribuições entre o Estado e as autarquias …”22. A Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, estabeleceu o quadro de transferência de amplas atribuições e competências para as autarquias locais, acrescentando-o em quase uma dezena de novos domínios de atribuições e ampliando largamente as áreas de competência em cada domínio.
Este diploma reforça o enunciado de atribuições nos domínios da: ação social; habitação; defesa do consumidor; polícia municipal; cooperação externa. Por outro lado, alarga significativamente o leque de competências dentro das áreas de atribuição anteriormente definidas, especialmente na educação, saúde, proteção civil e, sobretudo na promoção do desenvolvimento económico. A conjugação destas duas alterações (âmbito de atribuições e âmbito de competências) resulta no maior reforço do protagonismo das AL no desenvolvimento local desde 1977. Duas áreas merecem especial destaque-se neste reforço, as políticas socais e o desenvolvimento económico.
• Na área das políticas sociais: a participação no planeamento da rede de equipamentos sociais; as novas responsabilidades na construção, manutenção de equipamentos e gestão de pessoal não docente do ensino básico; a construção e manutenção dos centros de saúde; a promoção de equipamentos de apoio à infância e aos idosos; o apoio à habitação social e a promoção de programas de habitação a custos controlados; a gestão dos equipamentos das corporações de bombeiros municipais e a participação na limpeza das florestas.
• Na área da promoção do desenvolvimento económico: os municípios passam a dispor de amplas competências de licenciamento industrial, comercial e florestal (espécies de crescimento rápido); passam a poder elaborar planos municipais de intervenção florestal; a apoiar iniciativas locais de emprego e ações de formação profissional; participar na gestão
22 Freitas do Amaral, citado em Ana Eunice Domingos, A transferência de competências para as autarquias locais portuguesas: uma reflexão sobre o processo em curso, RJLB, Ano 5 (2019), nº 5
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dos programas operacionais regionais e em programas de incentivo à fixação de empresas; podem agora criar/participar em empresas de promoção turística, associações de desenvolvimento rural, empresas municipais ou intermunicipais, e sociedades de desenvolvimento regional. De acordo, com as regras estabelecidas pela Lei, nos anos subsequentes, sobretudo de 2001 a 2003, foram publicados diversos diplomas que deram concretização à transferência das competências para os municípios (cerca de duas dezenas, segundo listagem de Ana Eunice Domingos23).No entanto, o processo de transferência não correu da melhor forma, nem sempre tendo sido transferidos os recursos financeiros adequados, o que poderá explicar, em parte, o crescente endividamento dos municípios, que começa a acelerar neste período24.
c. A Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que reuniu um vasto consenso parlamentar, e que na sequência da aprovação do novo quadro de atribuições estabelecido pela lei 159/99, veio regulamentar as competências das autarquias locais. No essencial:
• Alargou as competências das freguesias e as competências que lhe podem ser delegadas pela Câmara Municipal.
• Reforça os poderes de acompanhamento e fiscalização da atividade municipal por parte da Assembleia Municipal, estabelecendo o dever da Câmara Municipal lhe prestar informação relevante em vários domínios. • A Assembleia Municipal ganha novas competências deliberativas, mas
perde competências quanto à organização e funcionamento da Câmara Municipal.
• Foram substancialmente alargadas as competências da Câmara Municipal incorporando as consequências das novas competências municipais. • Reforça a centralidade do Presidente da Câmara (prosseguindo uma
evolução que vinha de trás) que ganha competências próprias, algumas transferidas da Câmara Municipal, e vê alargadas as competências que a Câmara nele pode delegar.
23 Ana Eunice Domingos, A transferência de competências para as autarquias locais portuguesas: uma reflexão sobre o processo em curso, RJLB, Ano 5 (2019), nº 5
24 Segundo Baleiras e outros, 2018, Finanças Locais: Princípios económicos, instituições e a experiência portuguesa desde 1987 (gráfico 30), a dívida bruta total a Administração Local vai subir 31%, a preços constantes, entre 2003 e 2010, ano em que começou a reduzir.
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• Cria condições para um melhor exercício dos mandatos, prevendo gabinetes de apoio aos membros da Câmara, aos vereadores além do Presidente, e um núcleo de apoio à Assembleia Municipal.
Estas alterações vêm em consonância com o que era a posição do programa eleitoral do PS quanto à redefinição do governo autárquico. Alguns, no entanto, veem nas alterações introduzidas um caminho de esvaziamento das competências da Assembleia Municipal, por um lado, e o “agigantamento” da figura do Presidente da Câmara como “órgão” central do município25.