Este período assinala a primeira versão da definição das “Atribuições das Autarquias Locais e Competência dos respetivos Órgãos” (Lei n.º 79/77, de 25 de novembro) e, na sua sequência, da primeira versão da Lei das Finanças Locais (Lei 1/79).
A Lei n.º 79/77, no essencial, trata das competências dos órgãos das autarquias. As atribuições têm apenas uma formulação genérica, limitando-se a manter as previstas no Código Administrativo. Considerava-se que as atribuições exigiam outro tempo de reflexão para que não desabassem sobre as autarquias atribuições para que não tinham capacidades técnicas, podendo comprometer a sua afirmação. Consequentemente, a lei “limita-se” a estabelecer que as “autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”.
A proposta de lei apresentada pelo Governo de Mário Soares foi reprovada na votação na generalidade, tendo tido apenas os votos favoráveis do PS. Por discordâncias diversas com o proposto pelo PS formou-se uma convergência da oposição contrária a algumas posições do PS. No entanto, na discussão na especialidade o PS viu acolhida a generalidade das suas posições.
No final o PS declara “... após tanta especulação e satisfação pelo facto de ter sido derrotada aqui na generalidade a proposta de lei apresentada pelo Governo, o que se verificou foi que, no voto na especialidade, o partido do Governo votou em todas as propostas e em todas as soluções que foram aprovadas por maioria”16. E congratulou-se por se passar a ter “autarquias locais que são conduzidas por órgãos colegiais, por órgãos compostos por uma formação política heterogénea (…) mas órgãos que vão certamente conseguir funcionar e conseguir responder às exigências que sobre eles cairão (…) devido à serenidade e devido à ponderação das soluções encontradas”17.
Nas soluções encontradas constam um amplo leque de competências partilhadas entre a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal, a primeira enquanto órgão deliberativo, a segunda enquanto órgão executivo. De entre estas competências, destaque-se:
a. A autonomia para elaborar e aprovar planos de atividades, orçamentos e contas de gerência.
16 Deputado Godinho de Matos, DAR 138/I/1, pág. 5003
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b. A possibilidade de elaborar o “plano diretor do município”.
c. A competência para decidir sobre a organização dos serviços municipais, quadro de pessoal e correspondente gestão de recursos humanos.
d. Amplas competências em matéria de gestão patrimonial.
e. Amplas competências regulamentares, de licenciamento e inspeção, nomeadamente nas áreas do urbanismo e habitação.
Os recursos para a execução destas competências viriam a ser definidos pela Lei n.º 1/79, de 2 de janeiro, que ao definir objetivamente as receitas municipais, se torna numa peça basilar da autonomia do Poder Local. Esta lei estabelece a participação dos municípios nas receitas fiscais do Estado, no mínimo de 18% das despesas correntes e de capital do Orçamento Geral do Estado (OGE), assegurando um salto muito significativo nas receitas dos municípios e, sobretudo, a sua previsibilidade. Passa de um regime de comparticipações, que passam a ser proibidas, a um regime de receitas objetivamente quantificadas e distribuídas pelos diversos municípios, de acordo com critérios quantitativos aplicáveis a todos. Estabelece critérios de repartição fortemente redistributivos a favor dos municípios menos desenvolvidos.
A Lei 1/79, de 2 de janeiro, marcou a filosofia do regime das finanças locais e foi, por isso, o instrumento mais eficaz e duradouro de promoção do desenvolvimento e da coesão territoriais. O PS votou favoravelmente todos os preceitos18
O ano de 1984
No documento “Dez Anos para Mudar Portugal”, aprovado no III Congresso, em março de 1979, o PS compromete-se com a descentralização e com a “criação de um novo e reforçado Poder Local a nível das Regiões e dos Municípios”. Privilegiando a realidade autárquica a nível municipal, identifica três vetores por onde passa a criação de condições efetivas de uma real capacidade de ação – o político, o financeiro e o técnico – e a importância de rever e codificar a legislação, então muito dispersa, sobre a organização e funcionamento das autarquias locais.
A descentralização para os órgãos do Poder Local e Regional, o planeamento coordenado a nível central e a participação efetiva das populações traduziriam o aprofundamento da Democracia e seriam as bases da adoção de políticas de desenvolvimento regional. As autarquias locais deveriam ver a sua participação
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estender-se a campos de intervenção cada vez mais alargados (identificando um largo conjunto de domínios a que deveriam ser alargadas as competências municipais), cujo exercício eficiente e com autonomia poderia aconselhar o reforço do “associativismo municipal”.
Depois de se ter manifestado contrário ao pacote autárquico proposto em 1982 pela AD e de ter votado contra a Proposta de Lei 82/II, o PS aproveita a oportunidade do Governo do Bloco Central, liderado por Mário Soares, para avançar com um amplo pacote autárquico, envolvendo: a) revisão da Lei 79/77, de 25 de novembro, visando o reforço das atribuições das autarquias Locais e da competência dos respetivos órgãos; b) estabelecimento do regime legal de delimitação e coordenação das atuações da administração central, regional e local em matéria de investimentos públicos; c) revisão da Lei das finanças locais para a adequar às novas atribuições; d) revisão do regime de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais; e) revisão do regime de tutela sobre as autarquias locais; f) fixação da composição e estabelecimento do regime legal de funcionamento da Associação Nacional dos Municípios.
Para o efeito submeteu à Assembleia da República a Proposta de Lei 6/III para uma autorização legislativa ao Governo. A Proposta de Lei foi apresentada na AR pelo Ministro da Administração Interna (Eduardo Pereira, PS), a Secretária de Estado da Administração Autárquica (Helena Torres Marques, PS) e o Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional (Fernando Nogueira, PSD). Aprovada por maioria, veio a resultar na Lei 19/1983.
Na sequência, o Governo publicou um conjunto de cinco decretos-lei, alguns dos quais foram objeto de pedidos de ratificação na AR.
a. O Decreto Lei n.º 100/84, de 29 de março, que revê a Lei n.º 79/77, de 25 de novembro, clarifica diversos aspetos processuais do funcionamento das AL, amplia de 3 para 4 anos a duração do mandato autárquico, e alarga as atribuições e competências do município. Mantendo embora uma definição geral das atribuições como correspondendo aos interesses próprios das populações locais, na sua enumeração exemplificativa, alarga as atribuições à defesa e proteção do meio ambiente, à proteção civil, aos tempos livres e desporto (complementares da cultura que se mantém), à educação e ensino, à saúde… e ao desenvolvimento que surge agora em substituição do “fomento”. Em termos de competências, alargam-se a competência regulamentar à gestão do espaço público, nomeadamente à circulação e estacionamento de veículos, e estende-se a competência fiscal ativa às taxas de conservação de esgotos, recolha de resíduos sólidos, e à “taxa municipal de
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transporte”, instrumento “revolucionário” que nunca foi utilizado. Este diploma deve ser lido complementarmente ao Decreto Lei n.º 77/84, de 8 de março, que amplia significativamente as competências de investimento dos municípios.
b. O Decreto Lei n.º 77/84, de 8 de março, estabelece a delimitação das competências de investimento entre a administração central e as autarquias locais. É, portanto, complementar ao Decreto-Lei anterior. Atribui ao município competência para a elaboração e aprovação dos planos diretores municipais, dos planos gerais e parciais de urbanização e dos planos de pormenor, bem como a delimitação e aprovação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária, com respeito pelos planos nacionais e regionais e pelas políticas sectoriais, ficando os planos diretores municipais e os planos gerais e parciais de urbanização sujeitos a ratificação do Governo. Elenca um vasto leque de investimentos cuja realização (identificação, elaboração e aprovação de projetos, financiamento e execução dos empreendimentos), manutenção e gestão cabe em exclusivo aos municípios, nos domínios: a) Equipamento rural e urbano; b) Saneamento básico; c) Energia; d) Transportes e comunicações; e) Educação e ensino; f) Cultura, tempos livres e desporto; g) Saúde.
c. A revisão da Lei de finanças locais (Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de março), com uma filosofia de aumento da sua autonomia de receita, através da capacidade de arrecadação de receitas próprias, alargando de quatro para seis os “impostos locais” (juntando-lhes o imposto de mais valias, e taxa municipal de transportes, que nunca foi cobrada), e alargando o leque de taxas passíveis de cobrança (taxas urbanísticas, taxa de recolha de lixo, taxa de conservação de esgotos, 2% da taxa de venda de pescado). Estas novas fontes de receita estão em linha com as novas competências introduzidas pelo DL 100/84, supra indicado.
d. O Decreto-Lei n.º 116/84, de 6 de abril - regime de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais – reforçando a autonomia dos municípios na organização dos seus serviços e na definição dos quadros de pessoal, de modo a adequá-los ao exercício das suas atribuições, embora sujeitos a regras que controlem o empolamento dos quadros de pessoal.
e. O estabelecimento do quadro legal para a criação da ANMP (Decreto-Lei 99/84, de 29 de março) que dotou o Governo e o País de um interlocutor nacional dos interesses municipais.
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Todo o conjunto de iniciativas do pacote autárquico de 1984 beneficiou de um contexto político favorável a uma convergência de posições entre os dois maiores partidos nacionais. Pertenciam ao PS os responsáveis governativos (Ministro e Secretária de Estado) que coordenaram todo o conjunto de iniciativas.
Este foi um momento marcante no percurso de afirmação do Poder Local: mais atribuições e competências; mais meios de ação; mais transparência; mais responsabilização; interlocução com o Governo mais estruturada.